Invalidenversicherung (Rechtsvervweigerung; Verwaltungsverfahren)

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

8C_366/2026

Urteil vom 4. September 2026

IV. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichterin Viscione, Präsidentin,
Bundesrichter Maillard, Bundesrichterin Scherrer Reber,
Gerichtsschreiberin Berger Götz.

Verfahrensbeteiligte
IV-Stelle des Kantons Zürich,
Röntgenstrasse 17, 8005 Zürich,
Beschwerdeführerin,

gegen

A.________,
Beschwerdegegnerin.

Gegenstand
Invalidenversicherung (Rechtsverweigerung; Verwaltungsverfahren),

Beschwerde gegen das Urteil des Sozialversicherungsgerichts des Kantons Zürich vom 20. April 2026 (IV.2025.00806).

Sachverhalt:

A.

Im Dezember 2016 meldete sich A.________ zum Bezug von Leistungen bei der Invalidenversicherung an. Im Rahmen des Vorbescheidverfahrens veranlasste die IV-Stelle des Kantons Zürich eine polydisziplinäre Expertise bei der estimed AG, Zug, die am 19. Mai 2025 erstattet wurde (Fachdisziplinen Allgemeine Innere Medizin, Neurologie, Neuropsychologie, Orthopädie, Psychiatrie). Gestützt auf die Stellungnahmen ihres Regionalen Ärztlichen Dienstes (RAD) teilte sie A.________ am 2. Oktober 2025 mit, zur Klärung der Leistungsansprüche erachte sie eine medizinische Untersuchung in den Fachdisziplinen Psychiatrie und Neuropsychologie als notwendig. Im Rahmen des daraufhin folgenden Korrespondenzwechsels opponierte A.________ dagegen und machte geltend, die weitere Abklärung müsste auch weitere Fachdisziplinen (u.a. "orthopädische-traumatologische/rheumatologische und neurochirurgische Begutachtung") umfassen. Unter Hinweis auf ein laufendes Strafverfahren wegen eines mutmasslichen Behandlungsfehlers verlangte sie zudem die Sistierung des Abklärungsverfahrens. Den Aufgeboten vom 20. und 24. Oktober 2025 zur am 17. und 25. November 2025 vorgesehenen psychiatrischen und neuropsychologischen Begutachtung leistete sie - wie bereits von ihr angekündigt - keine Folge. Mit Schreiben vom 25. und 27. November 2025 forderte die IV-Stelle A.________ auf, bis spätestens 5. Dezember 2025 eine Bereitschaftserklärung zur Begutachtung zu unterzeichnen und mit den Gutachterpersonen neue Termine zu vereinbaren, was diese unterliess. Am 23. und 26. November 2025 brachte A.________ zum Ausdruck, sie werde sich der von der IV-Stelle vorgesehenen Begutachtung nicht unterziehen, solange "wesentliche somatische Befunde (...) ungeklärt oder falsch dargestellt" seien und verlangte - erfolglos - eine formelle Verfügung.

B.

Am 30. November 2025 erhob A.________ Rechtsverweigerungsbeschwerde beim Sozialversicherungsgericht des Kantons Zürich und beantragte, die IV-Stelle sei anzuweisen, mittels Verfügung über ihr Sistierungsgesuch zu entscheiden, respektive diesem stattzugeben, und sodann ein polydisziplinäres Gutachten, insbesondere unter Einbezug somatischer Disziplinen und zur Abklärung eines möglichen Behandlungsfehlers, einzuholen. In teilweiser Gutheissung der Beschwerde wies das angerufene Gericht die IV-Stelle an, im Sinne der Erwägungen zu verfahren und umgehend über das Sistierungsgesuch zu verfügen; zur gegebenen Zeit habe sie zudem eine Zwischenverfügung bezüglich Anordnung der vorgesehenen Begutachtung zu erlassen. Im Übrigen wies es die Beschwerde ab (Urteil vom 20. April 2026).

C.

Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten stellt die IV-Stelle das Rechtsbegehren, das angefochtene Urteil sei sinngemäss dahingehend abzuändern, dass auf die Beschwerde nicht eingetreten werde. Die Anweisung der Vorinstanz zur verfügungsweisen Entscheidung betreffend die von A.________ verlangte Verfahrenssistierung bleibe davon unberührt. Zudem sei festzustellen, dass über die Anordnung einer Begutachtung keine Zwischenverfügung zu erlassen sei, soweit keine Ausstandsgründe geltend gemacht würden. Ferner sei der Beschwerde ans Bundesgericht die aufschiebende Wirkung zu erteilen.

Erwägungen:

1.

Das Bundesgericht prüft von Amtes wegen und mit freier Kognition, ob ein Rechtsmittel zulässig ist (Art. 29 Abs. 1 BGG; BGE 146 V 331 E. 1 mit Hinweis).

1.1. Mit der Beschwerde ans Bundesgericht wird die vorinstanzliche Rückweisung der Angelegenheit an die IV-Stelle zwecks Erlasses einer Verfügung zum Sistierungsgesuch der Beschwerdegegnerin ausdrücklich nicht angefochten.

1.2. Angefochten ist das kantonale Urteil demgegenüber bezüglich der mit der Rückweisung verbundenen Aufforderung, die IV-Stelle habe (zur gegebenen Zeit) eine Verfügung bezüglich Anordnung einer Begutachtung zu erlassen. Bei diesem Rückweisungsurteil handelt es sich um einen Zwischenentscheid im Sinne von Art. 93 Abs. 1 BGG, da das Verfahren nicht abgeschlossen wird (BGE 141 V 330 E. 1.1 mit Hinweisen). Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist somit nur zulässig, wenn der Entscheid einen nicht wieder gutzumachenden Nachteil bewirken kann (Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG), oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit und Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (lit. b).

1.2.1. Die selbstständige Anfechtbarkeit von Zwischenentscheiden bildet aus prozessökonomischen Gründen eine restriktiv zu handhabende Ausnahme vom Grundsatz, dass sich das Bundesgericht mit jeder Angelegenheit nur einmal befassen soll. Dementsprechend obliegt es der beschwerdeführenden Partei darzutun (Art. 42 Abs. 1 und 2 BGG), dass die Voraussetzungen für eine ausnahmsweise Anfechtbarkeit eines Zwischenentscheids erfüllt sind, soweit deren Vorliegen nicht offensichtlich ins Auge springt (BGE 150 III 248 E. 1.2; 150 II 346 E. 1.3.3; Urteil 9C_202/2023 vom 21. Dezember 2023 E. 1.2, nicht publ. in: BGE 150 V 57).

1.2.2. Die Beschwerdeführerin macht vor Bundesgericht geltend, mit dem vorliegenden Rückweisungsentscheid betreffend Anordnung einer Begutachtung in Verfügungsform werde ihr ein rechtswidriges, Art. 43 Abs. 1bis und Art. 44 ATSG (je in der seit 1. Januar 2022 geltenden Fassung) verletzendes Verfahren vorgeschrieben. Sie habe danach keine Möglichkeit mehr, die rechtswidrige Anordnung zusammen mit dem materiellen Endentscheid anzufechten, unabhängig davon, wie der materielle Entscheid ausfalle. Das kantonale Gericht habe bereits mit diversen Urteilen entsprechend entschieden und mache in seinem aktuellen Urteil erneut deutlich, dass es an seiner Praxis festhalten wolle. Ein nicht wieder gutzumachender Nachteil liege klar vor. Zudem handle es sich um eine Rechtsfrage, die angesichts der grossen Anzahl jährlich in Auftrag gegebener Gutachten schweizweit von grundsätzlicher Bedeutung sei. Verschiedene kantonale Gerichte hätten bereits eine gegensätzliche Rechtsprechung entwickelt. Auch hinsichtlich eines rechtsgleichen, einheitlichen Verfahrens in allen Kantonen bestehe daher ein schutzwürdiges Interesse an der Beurteilung durch das Bundesgericht.

1.3. Im kürzlich entschiedenen, zur Publikation vorgesehenen Grundsatzurteil 8C_445/2025 vom 10. Juli 2026, bei dem sich dieselbe Frage nach dem Erlass einer anfechtbaren Zwischenverfügung durch den Versicherungsträger bei Uneinigkeit über die Anordnung eines Gutachtens stellte (vgl. dazu E. 5.1 hiernach), ist das Bundesgericht zum Schluss gelangt, unter der Geltung von Art. 44 ATSG in der seit 1. Januar 2022 in Kraft stehenden Fassung sei weiterhin eine formelle Zwischenverfügung zu erlassen. Insoweit bestünde an sich kein Klärungsbedarf mehr. Allerdings datiert das Urteil 8C_445/2025 nach Einreichung der vorliegenden Beschwerde (vom 29. Mai 2026) und konnte von der Beschwerdeführerin daher nicht berücksichtigt werden. Es steht der Annahme einer Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung für den hier zu beurteilenden Fall somit nicht entgegen (vgl. Urteil 2C_547/2020 vom 9. November 2020 E. 1.2.2 mit weiterführenden Hinweisen). Wie im Urteil 8C_445/2025 ist deshalb auch vorliegend davon auszugehen, dass sich eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellt. Die Beschwerde erweist sich damit als zulässig. Allerdings kann infolge zwischenzeitlicher Klärung der Grundsatzfrage in der Besetzung von drei Richterinnen und Richtern entschieden werden (Art. 20 Abs. 1 und 2 BGG).

2.

Mit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann eine Rechtsverletzung nach Art. 95 f. BGG gerügt werden. Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG). Dennoch prüft es - offensichtliche Fehler vorbehalten - nur die in seinem Verfahren gerügten Rechtsmängel (Art. 42 Abs. 1 und 2 BGG; BGE 135 II 384 E. 2.2.1).

3.

Streitig und zu prüfen ist, ob das kantonale Gericht Bundesrecht verletzte, indem es die IV-Stelle anwies, zu gegebener Zeit eine Zwischenverfügung bezüglich Anordnung der von dieser vorgesehenen (zweiten) Begutachtung zu erlassen.

4.

4.1. Am 1. Januar 2022 traten im Zuge der Weiterentwicklung der IV revidierte Bestimmungen im IVG (SR 831.20) sowie im ATSG (SR 830.1) samt entsprechendem Verordnungsrecht in Kraft (Weiterentwicklung der IV [WEIV]; Änderung vom 19. Juni 2020, AS 2021 705, BBl 2017 2535; BGE 150 V 323 E. 4.1).

4.1.1. Vorbehältlich besonderer übergangsrechtlicher Regelungen sind in zeitlicher Hinsicht grundsätzlich diejenigen Rechtssätze massgeblich, die bei der Erfüllung des rechtlich zu ordnenden oder zu Rechtsfolgen führenden Tatbestands Geltung haben. Anders verhält es sich mit verfahrensrechtlichen Neuerungen. Neue Verfahrensvorschriften sind grundsätzlich mit dem Tag des Inkrafttretens sofort und in vollem Umfang anwendbar, es sei denn, das neue Recht kenne anderslautende Übergangsbestimmungen (BGE 144 V 210 E. 4.3.1; 129 V 113 E. 2.2; Urteil 8C_194/2022 vom 5. Dezember 2022 E. 3.4, in: SVR 2023 IV Nr. 25 S. 88).

4.1.2. Für die Beurteilung der vorliegend streitigen Frage, ob die IV-Stelle die Begutachtung bei Uneinigkeit mit der versicherten Person in Verfügungsform anzuordnen hat, gelangt daher das ab 1. Januar 2022 geltende revidierte Recht zur Anwendung, wie das kantonale Gericht allseits unbestritten erkannt hat.

4.2. Neu ist namentlich Art. 43 Abs. 1bis ATSG, wonach der Versicherungsträger die Art und den Umfang der notwendigen Abklärungen bestimmt. Art. 43 ATSG steht unter dem Titel "Abklärung". Sodann erfuhr Art. 44 ATSG (Titel: "Gutachten") in verschiedener Hinsicht Weiterungen. Insgesamt gliedert er sich neu in sieben Absätze, die folgendermassen lauten:

" 1 Erachtet der Versicherungsträger im Rahmen von medizinischen Abklärungen ein Gutachten als notwendig, so legt er je nach Erfordernis eine der folgenden Arten fest:
a. monodisziplinäres Gutachten;
b. bidisziplinäres Gutachten;
c. polydisziplinäres Gutachten.
2 Muss der Versicherungsträger zur Abklärung des Sachverhaltes ein Gutachten bei einem oder mehreren unabhängigen Sachverständigen einholen, so gibt er der Partei deren Namen bekannt. Diese kann innert zehn Tagen aus den Gründen nach Artikel 36 Absatz 1 Sachverständige ablehnen und Gegenvorschläge machen.
3 Mit der Bekanntgabe der Namen stellt der Versicherungsträger der Partei auch die Fragen an den oder die Sachverständigen zu und weist sie auf die Möglichkeit hin, innert der gleichen Frist Zusatzfragen in schriftlicher Form einzureichen. Der Versicherungsträger entscheidet abschliessend über die Fragen an den oder die Sachverständigen.
4 Hält der Versicherungsträger trotz Ablehnungsantrag an den vorgesehenen Sachverständigen fest, so teilt er dies der Partei durch Zwischenverfügung mit.
5 Bei Gutachten nach Absatz 1 Buchstaben a und b werden die Fachdisziplinen vom Versicherungsträger, bei Gutachten nach Absatz 1 Buchstabe c von der Gutachterstelle abschliessend festgelegt.
6 Sofern die versicherte Person es nicht anders bestimmt, werden die Interviews in Form von Tonaufnahmen zwischen der versicherten Person und dem Sachverständigen erstellt und in die Akten des Versicherungsträgers aufgenommen.
7 Der Bundesrat:
a. kann für Gutachten nach Absatz 1 die Art der Vergabe des Auftrages an eine Gutachterstelle regeln;
b. erlässt Kriterien für die Zulassung von medizinischen und neuropsychologischen Sachverständigen für alle Gutachten nach Absatz 1;
c. schafft eine Kommission mit Vertreterinnen und Vertretern der verschiedenen Sozialversicherungen, der Gutachterstellen, der Ärzteschaft, der Neuropsychologinnen und Neuropsychologen, der Wissenschaft sowie der Patienten- und Behindertenorganisationen, welche die Zulassung als Gutachterstelle, das Verfahren zur Gutachtenerstellung und die Ergebnisse der medizinischen Gutachten überwacht. Die Kommission spricht öffentliche Empfehlungen aus."

4.3. Als (für das Bundesgericht nicht verbindliche) Verwaltungsweisung (BGE 139 V 108 E. 5.3 mit Hinweisen) hält Rz. 3067.1 des vom BSV herausgegebenen Kreisschreibens vom 1. Januar 2022 über das Verfahren in der Invalidenversicherung (KSVI; Stand 1. Januar 2024) fest, die IV-Stelle entscheide abschliessend, ob und in welcher Form (mono-, bi- oder polydisziplinär) ein externes medizinisches Gutachten erstellt werde (Art. 43 Abs. 1bis und Art. 44 Abs. 5 ATSG). Bestreite die versicherte Person diesen Entscheid, so sei keine Zwischenverfügung zu erlassen.

5.

5.1. Die vorliegende Ausgangslage präsentiert sich im Kern ähnlich wie im Fall 8C_445/2025: Die Beschwerdeführerin möchte nach Vorliegen der polydiziplinären Expertise der estimed AG vom 19. Mai 2025 ein zweites Gutachten in den Fachdisziplinen Psychiatrie und Neuropsychologie einholen (vgl. Schreiben der IV-Stelle vom 2. Oktober 2025). Anders als im Fall 8C_445/2025 war die Beschwerdegegnerin zwar hier zunächst nicht gegen eine erneute Begutachtung, wollte aber vorab in anderen Fachdisziplinen abgeklärt werden. Da die IV-Stelle darauf nicht einging, verweigerte sich die Beschwerdegegnerin weiteren Abklärungen. Damit bestand also letztlich ebenfalls Uneinigkeit über die Anordnung einer weiteren Begutachtung. Um dagegen gerichtlich vorgehen zu können, hat die Beschwerdegegnerin den Versicherungsträger erfolglos um die Anordnung der neuerlichen Begutachtung in Verfügungsform ersucht. Im Zentrum steht somit gleichermassen die Frage, ob die IV-Stelle nach den neuen ATSG-Bestimmungen die Anordnung einer Begutachtung in einer anfechtbaren Zwischenverfügung mitzuteilen hat, wenn die zu begutachtende Person damit nicht einverstanden ist.

5.2. Nach eingehendem Auslegungsprozess (E. 6 und 7) sowie unter Hinweis auf die Lehrmeinungen (E. 8) hat das Bundesgericht im erwähnten Urteil 8C_445/2025 erkannt (E. 9), im Rahmen einer verfassungs- und konventionskonformen Auslegung sei Art. 44 ATSG als nicht abschliessend zu verstehen. Über Art. 44 ATSG hinaus fänden daher bezüglich der Anordnung eines Gutachtens bei Uneinigkeit die Mitwirkungsrechte nach Art. 55 ATSG in Verbindung mit Art. 19 VwVG (SR 172.021) und Art. 57 ff. BZP (SR 273) Anwendung. Bei Uneinigkeit über die Anordnung eines Gutachtens habe der Versicherungsträger somit weiterhin eine anfechtbare Zwischenverfügung zu erlassen. Randziffer 3067.1 des KSVI verstosse gegen Bundesrecht. Zusammenfassend ergebe sich, dass die Vorinstanz kein Bundesrecht verletzt habe, indem sie die IV-Stelle angewiesen habe, die vorgesehene zweite Begutachtung mittels einer formellen Zwischenverfügung anzuordnen. Die Beschwerde sei mithin abzuweisen.

5.3. Da vorliegend keine Gründe ersichtlich sind, die eine andere Vorgehensweise nahelegten, ist in gleichem Sinne zu verfahren. Weiterungen erübrigen sich. Der Beschwerde der IV-Stelle kann daher nicht stattgegeben werden.

6.

Mit diesem Entscheid in der Sache wird das Gesuch um Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung der Beschwerde gegenstandslos.

7.

Bei diesem Verfahrensausgang hat die Beschwerdeführerin die Gerichtskosten zu tragen (Art. 66 Abs. 1 BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.

Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Die Gerichtskosten von Fr. 800.- werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

3.

Dieses Urteil wird den Parteien, dem Sozialversicherungsgericht des Kantons Zürich und dem Bundesamt für Sozialversicherungen schriftlich mitgeteilt.

Luzern, 4. September 2026

Im Namen der IV. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Die Präsidentin: Viscione

Die Gerichtsschreiberin: Berger Götz