Gasgebühren der Stadt St. Gallen, Abgabeperioden 2022/2023 und 2023/2024

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

9C_438/2026

Urteil vom 9. September 2026

III. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichterin Moser-Szeless, Präsidentin,
Bundesrichter Stadelmann, Beusch,
Gerichtsschreiber Kocher.

Verfahrensbeteiligte
Politische Gemeinde St. Gallen, Direktion Technische Betriebe, Rechtsdienst, St. Leonhard-Strasse 15, 9001 St. Gallen,
Beschwerdeführerin,

gegen

A.________,

vertreten durch Rechtsanwalt Dr. Andres Büsser,
Beschwerdegegner.

Gegenstand
Gasgebühren der Stadt St. Gallen, Abgabeperioden 2022/2023 und 2023/2024,

Beschwerde gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons St. Gallen vom 26. Mai 2026 (B 2025/23 und B 2025/25).

Sachverhalt:

A.

A.a. Die politische Gemeinde St. Gallen (nachfolgend: die Abgabegläubigerin) lässt die Versorgung der Bevölkerung mit Energie (Strom, Wärme, Gas), Wasser und Telekommunikationsdienstleistungen durch ein Unternehmen vornehmen, das unter der Bezeichnung "Stadtwerke" auftritt. Gemäss Art. 3 Abs. 1 des örtlichen Stadtwerkereglements vom 24. März 2015 (kommunales SWR; SRS 511.1) handelt es dabei um ein "unselbständiges öffentlich-rechtliches Unternehmen der Stadt St. Gallen".

A.b. Dr. A.________ (nachfolgend: der Abgabepflichtige) ist Eigentümer von zwei Mehrfamilienhäusern, die an der Strasse B.________ in der Stadt St. Gallen liegen. Die beiden Gebäude sind an das örtliche Gasversorgungsnetz angeschlossen und beziehen Gas.

Mit Verfügung vom 17. Mai 2023 stellten die Stadtwerke dem Abgabepflichtigen Rechnung. Hier von Interesse ist die Leistungskategorie "Gas". Die Abrechnungen wiesen unter diesem Titel den Betrag von Fr. 11'568.09 für das eine Gebäude und von Fr. 11'028.67 für das andere Gebäude aus, dies je für den Zeitraum vom 1. Mai 2022 bis zum 30. April 2023 (nachfolgend: Abgabeperiode 2022/2023). Die genannten Beträge schlossen die Mehrwertsteuer ein. Gegen die Verfügung erhob der Abgabepflichtige am 26. Mai 2023 Rekurs an die Verwaltungsrekurskommission des Kantons St. Gallen.
Mit Rechnungen vom 5. Juni 2024 fakturierten die Stadtwerke dem Abgabepflichtigen für den Zeitraum vom 1. Mai 2023 bis zum 30. April 2024 (nachfolgend: Abgabeperiode 2023/2024) das bezogene Gas. Den Rechnungen zufolge ergaben sich Betreffnisse von Fr. 11'104.88 bzw. Fr. 9'923.11 (wiederum inklusive Mehrwertsteuer). Gegen die Abrechnungen erhob der Abgabepflichtige am 17. Juni 2024 Rekurs an die Verwaltungsrekurskommission des Kantons St. Gallen.

A.c. Die Verwaltungsrekurskommission vereinigte die beiden Verfahren und urteilte darüber mit Entscheid vom 16. Januar 2025. Sie stellte sinngemäss fest, dass die streitbetroffene Gebühr in zwei Teile zerfalle, nämlich eine Komponente "Kausalabgabe" und eine Komponente "Steuer". Die erstgenannte Komponente sei mit dem Kostendeckungs- und Äquivalenzprinzip vereinbar. Der Komponente "Steuer" stehe demgegenüber keine individuell zurechenbare staatliche Leistung gegenüber. Mit dem Abgabepflichtigen sei festzustellen, dass insofern eine Steuer vorliege, sodass die Abgabe insgesamt als Gemengsteuer zu würdigen sei. Im Recht des Kantons St. Gallen fehle es an einer gesetzlichen Grundlage für die Erhebung einer kommunalen Steuer auf dem Bezug von Gas. Der Rekurs sei insoweit begründet.

In (teilweiser) Gutheissung des Rekurses vom 26. Mai 2023 hob die Verwaltungsrekurskommission die beiden Verfügungen zur Abgabeperiode 2022/2023 auf und wies die Angelegenheit zu neuer Berechnung der Gasgebühren im Sinn der Erwägungen an die Stadt St. Gallen zurück (Ziff. 1 des Dispositivs). Auf den Rekurs vom 17. Juni 2024 gegen die beiden Rechnungen vom 5. Juni 2024 zur Abgabeperiode 2023/2024 trat die Verwaltungsrekurskommission nicht ein (Ziff. 2 des Dispositivs).

B.

B.a. Sowohl der Abgabepflichtige als auch die Abgabegläubigerin fochten den Entscheid vom 16. Januar 2025 beim Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen an.

Der Abgabepflichtige ersuchte - soweit hier interessierend - um Aufhebung der Ziffern 1 und 2 des Dispositivs. In Bezug auf die Verfügung zur Abgabeperiode 2022/2023 hielt er daran fest, dass die "bundesrechtlichen Gebührenregeln" (Kostendeckungsprinzip, Äquivalenzprinzip, Gleichheitsprinzip und Prinzip der Notwendigkeit der Kosten) verletzt seien. Zu den Rechnungen betreffend die Abgabeperiode 2023/2024 machte er geltend, dass es sich um "Zahlungsanordnungen mit Verfügungscharakter" handle.
Die Abgabegläubigerin wandte sich - soweit hier interessierend - gegen die Ziffer 1 des Dispositivs. Sie machte geltend, dass es sich bei der streitbetroffenen Gebühr um eine "reine Kausalabgabe" und mithin um keine Gemengsteuer handle. Entsprechend seien die Verfügungen rechtmässig.

B.b. Das Verwaltungsgericht vereinigte die beiden Verfahren und urteilte darüber mit Entscheid vom 26. Mai 2026.

In der Sache selbst stellte das Verwaltungsgericht fest, dass in Bezug auf die Ablieferungen von Ertragsanteilen an den allgemeinen kommunalen Haushalt unklar sei, welche Aufwände und Leistungen des allgemeinen Haushaltes abgegolten worden sein sollen. Nicht ersichtlich sei zudem, welcher Deckungsbeitrag aus den vertraglichen Entgelten einkalkuliert worden sei. Das Kostendeckungsprinzip sei verletzt. Im Ergebnis sei die erhobene Benützungsgebühr um die gesamte Höhe der Ablieferung zu korrigieren (kantonales Urteil E. 4.3). Die Abgabegläubigerin unterlasse in ihrer Kostenträgerrechnung eine Unterscheidung zwischen Tarifkunden und Marktkunden. Es bestünden zumindest Anhaltspunkte für eine den Wettbewerb verzerrende systematische Quersubventionierung. Die Sache sei an die Abgabegläubigerin zurückzuweisen, damit diese für die Abgabeperiode 2022/2023 sämtliche im Gasgeschäft anfallenden Allgemeinkosten, die keiner konkreten Gaslieferung zugerechnet werden könnten, ermittle. Danach werde die Abgabegläubigerin einen nach Kundensegmenten differenzierenden verursachergerechten Kostenverteiler zu bestimmen haben. Weiter habe sie abzuklären, ob die einzig den Eigenverbrauch betreffenden Aufwände für die Korrektur des Vorsteuerabzugs, der Entrichtung der Mehrwertsteuern und CO2-Abgaben auf die Tarifkunden abgewälzt worden seien (E. 4.4). Die streitbetroffenen Benützungsgebühren bewegten sich im schweizerischen Durchschnitt und bestätigten, dass das detailliert überprüfte Äquivalenzprinzip gewahrt sei. Diese Beurteilung stehe unter Vorbehalt der vorzunehmenden Klärung der Allgemeinkosten und deren Verteilung (E. 4.6).
In Bezug auf die Gasgebühren zur Abgabeperiode 2023/2024 kam das Verwaltungsgericht zum Ergebnis, dass die Verwaltungsrekurskommission zu Recht auf den Rekurs des Abgabepflichtigen nicht eingetreten sei, da es sich bei den Rechnungen vom 5. Juni 2024 um keine anfechtbaren Verfügungen handle (E. 5).

B.c. Dies führte dazu, dass das Verwaltungsgericht die Beschwerde seitens der Abgabegläubigerin abwies (Ziff. 2 des Dispositivs). In teilweiser Gutheissung der Beschwerde des Abgabepflichtigen hob das Verwaltungsgericht die Ziffer 1 des Dispositivs der Verwaltungsrekurskommission auf und wies die Sache betreffend die Abgabeperiode 2022/2023 zur weiteren Abklärung und Neuverfügung über die Gasgebühren im Sinn der Erwägungen an die Abgabegläubigerin zurück (Ziff. 3 Satz 1 des Dispositivs). In Bezug auf den Antrag des Abgabepflichtigen zur Abgabeperiode 2023/2024 wies das Verwaltungsgericht die Beschwerde ab, soweit es darauf eintrat (Ziff. 3 Satz 2 des Dispositivs).

C.

Die Abgabegläubigerin erhebt mit Eingabe vom 30. Juni 2026 beim Bundesgericht Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten. Sie beantragt, in Aufhebung des angefochtenen Entscheids sei die Sache zu neuem Entscheid im Sinne der Erwägungen an das Verwaltungsgericht zurückzuweisen.

Erwägungen:

1.

Die allgemeinen Voraussetzungen der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten liegen an sich vor (Art. 82 lit. a, Art. 83 e contrario, Art. 86 Abs. 1 lit. d und Abs. 2, Art. 100 Abs. 1 BGG). Zu prüfen bleiben der Charakter des angefochtenen Entscheids (hinten E. 2) und insbesondere die Beschwerdebefugnis (hinten E. 3). Fehlt eine Sachurteilsvoraussetzung, so ist auf die Beschwerdesache nicht einzutreten (BGE 150 II 346 E. 1.2.6; 149 III 277 E. 3.1; 147 III 238 E. 1.2.1).

2.

2.1. Angefochten ist - soweit die beschwerdeführende Abgabegläubigerin betreffend - ein Rückweisungsentscheid. Das Verfahren ist daher mit dem angefochtenen Urteil nicht zum Abschluss gekommen. Ebenso wenig lässt sich sagen, dass es lediglich noch um die (rechnerische) Umsetzung des oberinstanzlich Angeordneten gehe, wobei der rückweisungsempfangenden Abgabegläubigerin keinerlei Ermessensspielraum verbleibe. Vielmehr wird die Abgabegläubigerin weitreichende Abklärungen mit zurzeit offenem Ausgang vorzunehmen, möglicherweise ihre Kostenträgerrechnung zu überarbeiten und die Benützungsgebühren anzupassen haben. Ein "Endentscheid, wovon die beschwerdeführende Abgabegläubigerin ausgeht (Art. 90 BGG; BGE 150 II 346 E. 1.3.4), fällt ausser Betracht.

2.2. Vielmehr liegt ein Zwischenentscheid im Sinne von Art. 93 Abs. 1 BGG vor. In der vorliegenden Konstellation kann ein solcher selbständig nur dann anfechtbar sein, wenn mit ihm für die rückweisungsbetroffene Abgabegläubigerin ein nicht wieder gutzumachender Nachteil rechtlicher Natur einhergeht (Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG). Einen derartigen Nachteil nimmt die bundesgerichtliche Praxis namentlich auch an, wenn die rückweisungsbetroffene Behörde aufgrund des Rückweisungsentscheids eine ihres Erachtens rechtswidrige neue Verfügung zu erlassen hat, zu deren späterer Anfechtung sie nicht (mehr) befugt wäre (BGE 150 II 346 E. 1.3.2; 149 II 170 E. 1.3; 148 IV 155 E. 1.1).

2.3. Davon ist hier auszugehen: Das Verwaltungsgericht hat der Abgabegläubigerin eine ganze Reihe von Abklärungsaufträgen erteilt, die für die Gemeinde verbindlich sind (zur Bindungswirkung eines Rückweisungsentscheids: BGE 150 III 385 E. 5.3) und deren Umsetzung dazu führen kann, dass das der Abgabegläubigerin zur Verfügung stehende, die Abgabeperiode 2022/2023 betreffende Gesamtergebnis der Benützungsgebühren geschmälert wird. Der erforderliche nicht wieder gutzumachende Nachteil ist damit gegeben. Dies darf als offensichtlich gelten, weshalb es der Abgabegläubigerin nicht zum Nachteil gereicht, dass sie hierzu keine Ausführungen gemacht hat (BGE 151 III 227 E. 1.3; 150 II 346 E. 1.3.3; 149 II 170 E. 1.3).

3.

3.1. Zu prüfen bleibt die Legitimation, auf welche die Abgabegläubigerin sich stützen können muss, ansonsten auf die Beschwerde nicht einzutreten.

3.2.

3.2.1. Das Verwaltungsgericht erwog, dass die politischen Gemeinden des Kantons St. Gallen Benützungsgebühren erheben dürften (Art. 3 Abs. 2 des Gemeindegesetzes [des Kantons St. Gallen] vom 21. April 2009 [GG/SG; sGS 151.2]). Die streitbetroffenen Gasgebühren stellten sich als derartige Benützungsgebühren dar (angefochtenes Urteil E. 3.1). Die streitbetroffenen Stadtwerke bildeten zwar einen Zweig der kommunalen Verwaltung, würden organisatorisch jedoch selbständig als Unternehmen ohne Rechtspersönlichkeit geführt (Art. 125 Abs. 1 lit. b GG/SG). Sie verpflichten durch ihr Handeln nicht sich selbst, sondern die Stadt St. Gallen. Im Fall solcher Unternehmen mit wirtschaftlichen Aufgaben habe ein Reglement die "angemessene Finanzierung durch Benützungsgebühren" vorzusehen (Art. 129 Abs. 1 GG/SG). Im vorliegenden Fall sei das kommunale SWR einschlägig. Da das kantonale Gemeindegesetz die kommunalen Regelungsspielräume betreffend Benützungsgebühren im Bereich der Gasversorgung nicht einschränke, verfügten die Gemeinden des Kantons St. Gallen diesbezüglich über eine gewisse Autonomie (Art. 89 Abs. 1 der Verfassung des Kantons St. Gallen vom 10. Juni 2001 [KV/SG; SR 131.225]). Der Disposition der Gemeinden entzogen sei die Verwendung von Einnahmenüberschüssen sowie die Deckung von Ausgabenüberschüssen unselbständiger öffentlich-rechtlicher Unternehmen. Diese Aspekte hätten in Art. 130 GG/SG eine abschliessende Regelung erfahren. Ein Ermessensspielraum komme den Gemeinden in diesem Bereich immerhin bei der Beantwortung der Frage zu, in welchem Umfang Ertragsüberschüsse zur Bildung von Reserven verwendet werden sollen (zum Ganzen: kantonales Urteil E. 3.4).

3.2.2. Streitig ist damit eine Abgabe, welche die streitbetroffene Abgabegläubigerin aufgrund der im kantonalen Recht vorgesehen Ermächtigung erheben darf. In legitimationsrechtlicher Hinsicht herrscht damit dieselbe Konstellation, wie sie sich dem Bundesgericht unlängst geboten hat: es kann mit - kurzer nachfolgender Zusammenfassung - auf das Urteil 9C_153/2026 vom 24. März 2026 zur Gemeinde Willisau/LU verwiesen werden.

Das Bundesgericht rief zunächst in Erinnerung, dass die bundesgerichtliche Praxis namentlich auch in (kausal-) abgaberechtlichem Zusammenhang die Legitimation einer Gemeinde zur Beschwerdeführung vor Bundesgericht immer wieder bestätigt hat. Allerdings hatte die Gemeinde in diesen Fällen regelmässig gerügt, dass das kantonale Staatsrecht ihr einen rechtserheblichen Spielraum bei der Erhebung von Kausalabgaben einräume und dass in diesen Spielraum unzulässigerweise eingegriffen worden sei. Da die Gemeinde Willisau/LU von der Anrufung einer Verletzung der Gemeindeautonomie keinen Gebrauch gemacht hatte (Art. 89 Abs. 2 lit. c BGG; damalige E. 2.3.3), war die Anwendbarkeit der allgemeinen Legitimationsklausel zu prüfen (Art. 89 Abs. 1 BGG).
Dieser zufolge kann eine öffentlich-rechtliche Körperschaft, wie die politische Gemeinde St. Gallen eine ist, das allgemeine Beschwerderecht nur anrufen, wenn sie (damalige E. 2.4.1) :

-entweder durch den angefochtenen Entscheid gleich oder ähnlich wie Privatpersonen betroffen (erste Tatbestandsvariante)
- oder aber in qualifizierter Weise in schutzwürdigen hoheitlichen Interessen berührt sind (zweite Tatbestandsvariante).
Zur zweiten Tatbestandsvariante ergänzte das Bundesgericht, dass von "erheblicher Betroffenheit" beispielsweise zu sprechen sei, wenn die streitigen finanziellen Leistungen eine beträchtliche Höhe erreichten (tatsächliche Komponente) und die Beantwortung der Streitfrage eine über den Einzelfall hinaus gehende präjudizielle Wirkung für die öffentliche Aufgabenerfüllung mit insgesamt wesentlicher finanzieller Belastung habe (rechtliche Komponente). Die Anforderungen verstünden sich kumulativ. Zur Begründung des allgemeinen Beschwerderechts genüge jedenfalls nicht jedes beliebige, mit der Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe direkt oder indirekt verbundene finanzielle Interesse des Gemeinwesens (damalige E. 2.4.3.2). Insofern blieb die Gemeinde Willisau/LU den erforderlichen Nachweis schuldig: Sie betonte zwar den Streitwert von Fr. 380'000.-, liess es aber mit der Nennung der absoluten Zahl bewenden, ohne deren relative Bedeutung - gemessen an den Gesamteinnahmen bzw. Gesamtausgaben der Gemeinde zu erläutern (damalige E. 3.2.1). Entsprechend war auf ihre Beschwerde nicht einzutreten.

3.3.

3.3.1. In gleicher Weise wie die damalige Beschwerdeführerin erfüllt auch die vorliegend beschwerdeführende Abgabegläubigerin weder die Voraussetzungen von Art. 89 Abs. 2 lit. c BGG noch jene von Art. 89 Abs. 1 BGG. Ausgangspunkt bildet, dass eine beschwerdeführende Person ihre Legitimation nachzuweisen hat, sofern die Beschwerdebefugnis nicht geradezu auf der Hand liegt. Sie hat die tatsächlichen Umstände, aus denen sie ihre Legitimation ableitet, zu substantiieren und gegebenenfalls zu belegen, sofern - wie gesagt - die legitimationsbegründenden Sachumstände nicht geradezu offensichtlich sind. Ihr obliegt eine entsprechende Mitwirkungspflicht (BGE 145 I 121 E. 1; 142 V 395 E. 3.1; 141 II 14 E. 5.1; 133 I 249 E. 1.1; 133 II 353 E. 1).

3.3.2. Im vorliegenden Fall macht die beschwerdeführende Abgabegläubigerin weder einen Eingriff in ihre Gemeindeautonomie geltend (Art. 89 Abs. 2 lit. c BGG) noch führt sie aus, dass sie - im Sinne der zweiten Tatbestandsvariante - in qualifizierter Weise in schutzwürdigen hoheitlichen Interessen berührt sei (Art. 89 Abs. 1 BGG). Dies alles entspricht den Sachumständen wie sie dem Urteil 9C_153/2026 zugrundelagen. Damals musste es zum Nichteintreten auf die Beschwerde kommen, was in gleicher Weise auch heute gilt.

3.4. Damit ist auf die Beschwerde nicht einzutreten.

4.

4.1. Nach dem Unterliegerprinzip sind die Kosten des bundesgerichtlichen Verfahrens der politischen Gemeinde St. Gallen als Abgabegläubigerin aufzuerlegen (Art. 65 und Art. 66 Abs. 1 Satz 1 BGG; BGE 151 II 101 E. 4.1). Diese handelt in ihrem amtlichen Wirkungskreis und nimmt Vermögensinteressen wahr (Art. 66 Abs. 4 BGG; BGE 151 III 177 E. 6.4.3; 150 II 153 E. 2.2.1).

4.2. Das Bundesgericht bestimmt im Urteil, ob und in welchem Mass die Kosten der obsiegenden Partei von der unterliegenden zu ersetzen sind (Art. 68 Abs. 1 BGG; BGE 151 II 101 E. 4.3). Im vorliegenden Fall erübrigt es sich, dem obsiegenden Abgabepflichtigen eine Entschädigung zuzusprechen. Das Bundesgericht hat keinen Schriftenwechsel angeordnet, weswegen er keinen Aufwand zu tragen hatte (Urteile 9C_315/2026 / 9C_316/2026 vom 11. Juni 2026 E. 3.2; 9C_262/2025 vom 15. Juli 2025 E. 3.2).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.

Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten.

2.

Die Kosten des bundesgerichtlichen Verfahrens von Fr. 5'000.- werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

3.

Dieses Urteil wird den Parteien und dem Verwaltungsgericht des Kantons St. Gallen, Abteilung III, schriftlich mitgeteilt.

Luzern, 9. September 2026

Im Namen der III. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Die Präsidentin: Moser-Szeless

Der Gerichtsschreiber: Kocher