BVGer A-3629/2022

Bundesverwaltungsgericht
Entscheid bestätigt durch BGer mit Ur-
Tribunal administratif fédéral
teil vom 26.05.2026 (2C_9/2025)
Tribunale amministrativo federale
Tribunal administrativ federal

Abteilung I
A-3629/2022

Urteil vom 12. November 2024

Besetzung Richter Alexander Misic (Vorsitz),
Richter Maurizio Greppi, Richter Jürg Marcel Tiefenthal,
Gerichtsschreiber Benjamin Strässle.

Parteien Goldbach Neo OOH AG,
vertreten durch
Prof. Dr. iur. Urs Saxer, Rechtsanwalt, oder
Dr. iur. Daniela Kühne, Rechtsanwältin,
Steinbrüchel Hüssy Rechtsanwälte,
Beschwerdeführerin,

gegen

Post CH AG,
vertreten durch
Dr. Stefan Rechsteiner, Rechtsanwalt, oder
Dr. iur. Livia Camenisch, Rechtsanwältin,
Vischer AG,
Beschwerdegegnerin,

Eidgenössische Postkommission PostCom,
Vorinstanz.

Gegenstand Aufsichtsbeschwerde.
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Sachverhalt:

A.
Die Goldbach Neo OOH AG, vormals Clear Channel Schweiz AG, mit Sitz
in Hünenberg, ist im Bereich der analogen und digitalen Aussenwerbung
tätig. Sie bezweckt gemäss dem Handelsregistereintrag im Wesentlichen
die Erstellung und Bewirtschaftung von Plakatwänden und anderen Rekla-
meobjekten, die Übernahme von Reklamekonzessionen und die Nutzung
derselben sowie die Betätigung im gesamten Gebiet der Reklame- und
Verkaufsorganisation sowie allen damit zusammenhängenden Geschäf-
ten.

B.
Mit Wirkung ab dem 1. Juli 2021 hat die Post CH AG (nachfolgend: die
Post) mit Sitz in Bern, eine Konzerngesellschaft der Schweizerischen Post
AG (nachfolgend: Schweizerische Post), die Livesystems AG mit Sitz in
Köniz übernommen. Die Livesystems AG ist heute eine selbständige Kon-
zerngesellschaft der Schweizerischen Post.

Die Livesystems AG ist insbesondere im Bereich der digitalen Aussenwer-
bung tätig und darauf spezialisiert, Werbung via digitaler Plakate und Bild-
schirme in Bussen und Trams, an Bahnhöfen sowie in Läden zu verbreiten.
Gemäss dem Handelsregister bezweckt sie im Wesentlichen den Kauf und
Verkauf von Werberaum beziehungsweise Werbezeit in Medien und sons-
tigen Werbeträgern sowie das Erbringen von weiteren Dienstleistungen in
den Bereichen Marketing, Kommunikation und Werbung.

C.
Am 22. Dezember 2021 richteten die Goldbach Neo OOH AG und der Ver-
ein Aussenwerbung Schweiz AWS ein als Aufsichtsbeschwerde bezeich-
netes Schreiben an die Eidgenössische Postkommission (nachfol-
gend: PostCom). Sie beantragten (im Ergebnis), es sei die Übernahme der
Livesystems AG durch die Post rückgängig zu machen oder es seien even-
tualiter bestimmte Massnahmen zu ergreifen, um Wettbewerbsverzerrun-
gen künftig zu vermeiden. Zudem seien Verwaltungssanktionen anzuord-
nen. Sie stellten zudem verschiedene Verfahrensanträge. So sei der Gold-
bach Neo OOH AG Parteistellung und – in der Folge – Akteneinsicht zu
gewähren. Zudem seien vorsorgliche Massnahmen zu verfügen; konkret
beantragten die Goldbach Neo OOH AG und der Verein Aussenwerbung
Schweiz AWS, es sei der Post einstweilen zu untersagen, weitere (im Be-
reich der Aussenwerbung tätige) Firmen zu erwerben.

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Die Goldbach Neo OOH AG und der Verein Aussenwerbung Schweiz AWS
machten zusammenfassend geltend, die Post weite mit der Übernahme
der Livesystems AG ihr bisheriges Tätigkeitsfeld – die Verbreitung von phy-
sischer Werbung – erheblich aus. Mit der Übernahme erhalte die Post Wer-
beinventar im öffentlichen Raum, den sie allen Werbetreibenden zur Ver-
fügung stellen könne. Die Post werde mit der Übernahme zu einem Anbie-
ter im Bereich der digitalen Aussenwerbung. Im selben Geschäftsbereich
sei auch die Goldbach Neo OOH AG tätig. Die Post werde mithin zu einer
direkten Konkurrentin der Goldbach Neo OOH AG, weshalb dieser im auf-
sichtsrechtlichen Verfahren Parteistellung zu gewähren sei.

Die Goldbach Neo OOH AG und der Verein Aussenwerbung Schweiz AWS
sehen sodann die Übernahme der Livesystems AG in verschiedener Hin-
sicht als nicht mit der Postgesetzgebung des Bundes vereinbar an. Ihrer
Ansicht nach fehlt es der Post für ihre Tätigkeit im Bereich der Aussenwer-
bung – und damit der Übernahme der Livesystems AG – an einer gesetzli-
chen Grundlage. Zudem sei die Post im Bereich der Aussenwerbung ge-
genüber Konkurrenten klar bevorteilt. So komme der Post auch im Bereich
der privatwirtschaftlichen Tätigkeit eine implizite Staatsgarantie zu, was es
ihr insbesondere ermögliche, im Rahmen etwa von Ausschreibungen für
öffentliche Beschaffungen höhere Risiken einzugehen als private Anbieter.
Die faktischen Vorteile würden privaten Konkurrenten ihre Tätigkeit er-
schweren und seien dadurch auch ein Verstoss gegen das Gebot der Viel-
falt und Qualität bei der Versorgung mit Postdiensten. Schliesslich bestehe
die Gefahr einer Verletzung der Quersubventionierungsverbots, indem die
Post die Übernahme der Livesystems AG und damit die Expansion ihrer
privatwirtschaftlichen Tätigkeit im Bereich Aussenwerbung über Einnah-
men aus dem geschützten Bereich querfinanziere. Die Goldbach Neo OOH
AG und der Verein Aussenwerbung Schweiz AWS verlangen aus diesem
Grund, es seien Massnahmen nach der Postgesetzgebung zu ergreifen
und es sei die Übernahme der Livesystems AG rückgängig zu machen.
Zuständig hierfür sei die PostCom, die grundsätzlich über die Tätigkeiten
der Post und insbesondere über die Einhaltung der Postgesetzgebung wa-
che.

D.
D.a Mit Schreiben vom 24. März 2022 teilte die PostCom der Goldbach
Neo OOH AG und dem Verein Aussenwerbung Schweiz AWS mit, sie sei
einzig zuständig, die Einhaltung des Quersubventionierungsverbots zu
überwachen. Als Behörde mit einer «Auffangzuständigkeit» sei in der

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Postgesetzgebung das Bundesamt für Kommunikation (nachfol-
gend: BAKOM) vorgesehen.

D.b Mit Schreiben vom 31. März 2022 und unter Verweis auf das Schreiben
der PostCom vom 24. März 2022 reichten die Goldbach Neo OOH AG und
der Verein Aussenwerbung Schweiz AWS auch beim BAKOM eine als Auf-
sichtsbeschwerde bezeichnete Eingabe betreffend die Übernahme der Li-
vesystems AG durch die Post ein.

E.
E.a Mit Verfügung vom 16. Juni 2022 trat die PostCom auf die Anträge ge-
mäss der Aufsichtsbeschwerde der Goldbach Neo OOH AG sowie des Ver-
eins Aussenwerbung Schweiz AWS vom 22. Dezember 2021 nicht ein und
auferlegten der Goldbach Neo OOH AG die Kosten für das Verfahren.

Zur Begründung führte die PostCom zusammenfassend aus, ihre Befug-
nisse seien in der Postgesetzgebung abschliessend enumeriert. Eine all-
gemeine Aufsicht über die Post und deren Tätigkeit komme ihr nicht zu.
Der Erwerb der Livesystems AG berühre weder den gesetzlichen Auftrag
im Bereich der Grundversorgung, noch sei eine Verletzung des in der Post-
gesetzgebung verankerten Vielfaltsgebots auszumachen. Soweit die Gold-
bach Neo OOH AG und der Verein Aussenwerbung Schweiz AWS geltend
machen würden, es fehle der Post für ihre privatwirtschaftliche Tätigkeit im
Bereich Aussenwerbung an einer gesetzlichen Grundlage, würden sie im-
plizit eine Verletzung des Postorganisationsgesetzes (POG, SR 783.1) rü-
gen, das in Art. 3 den Unternehmenszweck bestimme. Die Anwendung des
Postorganisationsgesetzes gehöre jedoch nicht zu den gesetzlich festge-
legten Aufgaben der PostCom. Die PostCom sei im vorliegenden Kontext
einzig für die Einhaltung des Quersubventionierungsverbots zuständig. Im
Rahmen der diesbezüglichen Überprüfung komme der Goldbach Neo
OOH AG jedoch keine Parteistellung zu; das Quersubventionierungsverbot
sei keine Schutzbestimmung zu Gunsten der weiteren Marktteilnehmer, die
eine besondere Beziehungsnähe schaffe. Mangels Zuständigkeit und be-
sonderer Beziehungsnähe sei daher auf die Begehren nicht einzutreten.

E.b Mit Schreiben vom 22. Juni 2022 teilte die PostCom der Goldbach Neo
OOH AG und dem Verein Aussenwerbung Schweiz AWS das Ergebnis ih-
rer Abklärungen hinsichtlich einer Verletzung des Quersubventionierungs-
verbots mit. Demnach konnte keine unzulässige Quersubventionierung
festgestellt werden. Die PostCom wies in ihrem Schreiben ausdrücklich da-
rauf hin, dass dieses keine Verfügung darstelle.

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F.
Mit Schreiben vom 19. August 2022 liess die Goldbach Neo OOH AG
(nachfolgend: Beschwerdeführerin) beim Bundesverwaltungsgericht Be-
schwerde gegen die Verfügung der PostCom (nachfolgend: Vorinstanz)
vom 16. Juni 2022 führen. Sie beantragt, es sei die Verfügung der Vor-
instanz vom 16. Juni 2022 aufzuheben und die Angelegenheit sei zur ma-
teriellen Beurteilung der gestellten Rechtsbegehren unter Gewährung der
Parteistellung an diese zurückzuweisen. Eventualiter sei durch das Bun-
desverwaltungsgericht direkt in der Sache zu entscheiden. Die Beschwer-
deführerin stellt schliesslich verschiedene Verfahrensanträge. Sie begehrte
unter anderem an, das Beschwerdeverfahren teilweise zu sistieren, bis das
BAKOM ebenfalls verfügt und sich in der Sache für zuständig oder unzu-
ständig erklärt habe. Zudem sei es der Post (nachfolgend: Beschwerde-
gegnerin) im Sinne einer vorsorglichen Massnahme zu untersagen, weitere
(im Bereich der Aussenwerbung tätigte) Firmen zu erwerben.

Die Beschwerdeführerin rügt zunächst, die Vorinstanz habe ihr im Verfah-
ren zur Überprüfung einer unzulässigen Quersubventionierung zu Unrecht
keine Parteistellung gewährt. Die Beschwerdegegnerin sei als Folge des
Erwerbs der Livesystems AG und ihrer privatwirtschaftlichen Tätigkeit im
Bereich der Aussenwerbung direkte Konkurrentin der Beschwerdeführerin.
Als solche werde die Livesystems AG – im Vergleich zur Beschwerdefüh-
rerin – in unzulässiger Weise bevorzugt; die Livesystems AG profitiere ins-
besondere von einer impliziten Staatsgarantie. Eine die Legitimation und
damit die Parteistellung begründende besondere Beziehungsnähe sei da-
her gegeben.

Die Beschwerdeführerin begründet sodann auch ihre Rechtsbegehren in
der Sache und macht insbesondere eine unzulässige Quersubventionie-
rung geltend. Sie bringt zunächst vor, das von der Vorinstanz verwendete
Konzept der Stand-Alone-Kosten sei zur Überprüfung einer allfälligen
Quersubventionierung nicht geeignet, denn eine solche könne damit gera-
de nicht aufgedeckt werden. Zudem könne aufgrund der Unterlagen nicht
abschliessend beurteilt werden, ob das Quersubventionierungsverbot ver-
letzt sei. Die Beschwerdegegnerin beantragt aus diesem Grund die Edition
verschiedener Unterlagen sowie anschliessende Akteneinsicht.

Weiter macht sie geltend, der Erwerb und die Tätigkeit der Livesystems AG
würden ausserhalb des im Postorganisationsgesetz festgelegten Unter-
nehmenswecks liegen. Es fehle mithin an der auch für eine privatwirtschaft-
liche Tätigkeit der Beschwerdegegnerin erforderlichen gesetzlichen Grund-

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lage. Schliesslich ist die Beschwerdeführerin der Ansicht, zur (aufsichts-
rechtlichen) Überprüfung der privatwirtschaftlichen Tätigkeit der Post habe
eine einzige Behörde umfassend zuständig zu sein; eine Aufteilung der Zu-
ständigkeit auf mehr als eine Behörde sei weder zweckmässig noch zuläs-
sig.

G.
Mit Zwischenverfügung vom 7. Dezember 2022 wies der Instruktionsrichter
das Begehren der Beschwerdeführerin vom 19. August 2022 um Erlass
vorsorglicher Massnahmen ab; die Beschwerdegegnerin habe nicht hinrei-
chend glaubhaft gemacht, dass ihr ohne den Erlass vorsorglicher Mass-
nahmen ein nicht leicht weide gutzumachender Nachteil entstehe. Die Zwi-
schenverfügung ist in Rechtskraft erwachsen.

H.
Mit Zwischenverfügung vom 24. Februar 2023 sistierte der Instruktionsrich-
ter das Beschwerdeverfahren auf Antrag der Beschwerdeführerin teilweise.
Das Beschwerdeverfahren wurde einstweilen nur in Bezug auf die Rüge
der Verletzung des Quersubventionierungsverbots weitergeführt, da in die-
ser Hinsicht die Zuständigkeit der Vorinstanz grundsätzlich unbestritten
war.

I.
Die Vorinstanz schliesst mit Vernehmlassung vom 27. März 2023 auf Ab-
weisung der Beschwerde.

Zur Begründung verweist sie zunächst auf die angefochtene Verfügung.
Sie hält sodann insbesondere fest, sie habe die aufsichtsrechtliche An-
zeige an die Hand genommen. Parteistellung komme der Beschwerdefüh-
rerin im aufsichtsrechtlichen Verfahren jedoch nicht zu, weshalb auf die
Rechtsbegehren nicht einzutreten gewesen sei. Eine besondere Bezie-
hungsnähe einzelner Konkurrenten werde sodann auch nicht durch das
Quersubventionierungsverbot geschaffen. Davon sei auch der Gesetzge-
ber ausgegangen, indem er im Zusammenhang mit dem Quersubventio-
nierungsverbot nur – aber immerhin – eine Überprüfung «auf Anzeige hin»
vorgesehen habe. Parteistellung werde damit gerade nicht begründet.

J.
Die Beschwerdegegnerin beantragt mit Beschwerdeantwort vom 11. Mai
2023, es sei auf die Beschwerde nicht einzutreten, eventualiter sei diese
abzuweisen.

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Nach Ansicht der Beschwerdegegnerin kommt einem Anzeigeerstatter im
aufsichtsrechtlichen Verfahren keine Parteistellung zu. Gegen das Ergeb-
nis der Aufsichtstätigkeit der Behörde stehe mithin kein Rechtsmittel zur
Verfügung, weshalb auf die Beschwerde nicht einzutreten sei. Zudem
seien die Anforderungen an die Legitimation zur Erhebung einer sogenann-
ten Konkurrentenbeschwerde nicht erfüllt. Hierfür sei eine schutzwürdige
besondere Beziehungsnähe erforderlich, die sich aus der gesetzlichen
Ordnung ergebe; anders als im Rahmen der allgemeinen Beschwerdebe-
fugnis und zur Abgrenzung der unzulässigen Popularbeschwerde genüge
ein tatsächliches Interesse nicht. Eine solche besondere Beziehungsnähe
sei im Verhältnis zwischen der Beschwerdeführerin und ihr nicht gegeben
und die Beschwerdeführerin daher nicht als Konkurrentin zur Beschwerde
berechtigt. Die Vorinstanz habe der Beschwerdeführerin somit zu Recht
keine Parteistellung im aufsichtsrechtlichen Verfahren (zur Überprüfung
der Einhaltung des Quersubventionierungsverbots) gewährt.

K.
Die Beschwerdeführerin hält mit Schlussbemerkungen vom 16. Juni 2023
an ihren Rechtsbegehren und an ihrer Begründung gemäss der Beschwer-
deschrift vom 19. August 2022 fest.

L.
Mit Zwischenverfügung vom 13. August 2024 hat der Instruktionsrichter die
teilweise Sistierung des Beschwerdeverfahrens aufgehoben.

M.
Die Vorinstanz beantragt mit ergänzender Vernehmlassung vom 9. Sep-
tember 2024, die Beschwerde sei in Bezug auf die weiteren Rügen man-
gels Zuständigkeit der Vorinstanz abzuweisen. Die Aufgaben und Kompe-
tenzen der Vorinstanz seien in der Postgesetzgebung abschliessend gere-
gelt und – soweit hier von Interesse – auf die Überprüfung der Einhaltung
des Quersubventionierungsverbots beschränkt. Insbesondere sei die Vor-
instanz als ausserparlamentarische Kommission nicht befugt, die Einhal-
tung der Bestimmung zum Unternehmenszweck gemäss dem Postorgani-
sationsgesetz zu überprüfen.

N.
Die Beschwerdegegnerin hält mit ergänzender Beschwerdeantwort vom
12. September 2024 an ihren Rechtsbegehren gemäss der Beschwerde-
antwort vom 11. Mai 2023 fest.

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Ergänzend führt die Beschwerdegegnerin aus, sowohl die Vorinstanz als
auch das BAKOM hätten in ihrem Zuständigkeitsbereich die aufsichtsrecht-
liche Anzeige der Beschwerdeführerin an Hand genommen. Dabei komme
der Beschwerdeführerin entsprechend der gesetzlichen Regelung keine
Parteistellung zu, weshalb auf die Beschwerde nicht einzutreten sei. In der
Sache ist die Beschwerdegegnerin der Ansicht, die Voraussetzungen für
den Erwerb der Livesystems AG und deren Tätigkeit seien erfüllt (gewe-
sen). Insbesondere bestehe mit dem Postorganisationsgesetz unter Be-
rücksichtigung einer historischen, zeitgemässen und teleologischen Ausle-
gung eine hinreichende gesetzliche Grundlage für die betreffende privat-
wirtschaftliche Tätigkeit der Beschwerdegegnerin, die insbesondere auch
zur Finanzierung der Grundversorgung beitragen sollen. So habe der Bun-
desrat der Beschwerdegegnerin als strategisches Ziel unter anderem vor-
gegeben, in ihrem Kerngeschäft Produkte, Dienstleistungen und Lösungen
in physischer und elektronischer Form anzubieten und damit moderne
Kommunikations- und Logistikbedürfnisse abzudecken.

O.
Die Beschwerdeführerin hält mit ergänzenden Schlussbemerkungen vom
18. Oktober 2024 an ihren Rechtsbegehren gemäss der Beschwerde vom
19. August 2022 fest. Sie weist insbesondere erneut darauf hin, dass die
Beschwerdegegnerin für ihre privatwirtschaftliche Tätigkeit im Bereich der
Aussenwerbung über keine hinreichende gesetzliche Grundlage verfüge.
Die Übernahme der Livesystems AG sei daher durch den Verkauf der Ak-
tien rückgängig zu machen.

P.
Auf die weiteren Ausführungen der Verfahrensbeteiligten und die bei den
Akten liegenden Schriftstücke wird, sofern für den Entscheid erheblich, im
Rahmen der nachfolgenden Erwägungen eingegangen.

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:

1.
1.1 Das Bundesverwaltungsgericht beurteilt gemäss Art. 31 des Verwal-
tungsgerichtsgesetzes (VGG, SR 173.32) Beschwerden gegen Verfügun-
gen im Sinne von Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes (VwVG,
SR 172.021), soweit diese von einer Vorinstanz im Sinne von Art. 33 VGG
erlassen worden sind und kein Ausnahmegrund im Sinne von Art. 32 VGG
vorliegt.
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Beim angefochtenen Entscheid handelt es sich – in der Sache – um eine
Verfügung im Sinne von Art. 5 VwVG über ein Gesuch um Erlass von
Massnahmen gestützt auf die Postgesetzgebung des Bundes und somit
um ein taugliches Anfechtungsobjekt. Mit der PostCom hat eine Vorinstanz
im Sinne von Art. 33 Bst. f VGG verfügt (vgl. Urteil des BVGer A-4721/2021
vom 3. Januar 2024 E. 1.1 mit Hinweisen). Eine Ausnahme im Sinne von
Art. 32 VGG liegt nicht vor. Das Bundesverwaltungsgericht ist daher zur
Beurteilung der Beschwerde sachlich und funktional zuständig. Das Ver-
fahren richtet sich nach dem VwVG, sofern das VGG nichts anderes be-
stimmt (Art. 37 VGG).

1.2 Zur Beschwerde ist gemäss Art. 48 Abs. 1 VwVG berechtigt, wer vor
der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen oder keine Möglichkeit zur Teil-
nahme erhalten hat (Bst. a), durch den angefochtenen Entscheid beson-
ders berührt ist (Bst. b) und ein schutzwürdiges Interesse an dessen Auf-
hebung oder Änderung hat (Bst. c).

Das Verfahren vor der Vorinstanz wurde auf Begehren der Beschwerde-
führerin hin eingeleitet. Diese hat mithin im Sinne von Art. 48 Abs. 1 Bst. a
VwVG am Verfahren vor der Vorinstanz teilgenommen. Die Beschwerde-
führerin hat vor der Vorinstanz Anträge in der Sache gestellt. Auf diese Be-
gehren ist die Vorinstanz mangels Parteistellung und sachlicher Zuständig-
keit nicht eingetreten. Wird ein Nichteintretensentscheid angefochten, ist –
entgegen der Auffassung der Beschwerdegegnerin – die Beschwerdebe-
fugnis unabhängig vom Rechtsschutzinteresse in der Sache selber zu be-
jahen; das schutzwürdige Interesse an der Aufhebung der angefochtenen
Verfügung besteht in diesem Fall im Interesse an einer materiellen Prüfung
der in der Aufsichtsbeschwerde gestellten Rechtsbegehren (Urteil des
BGer 2C_107/2024 vom 19. August 2024 E. 1.2 mit Hinweisen auf die
Rechtsprechung; Urteile des BVGer A-1079/2023 vom 18. Juni 2024 E. 1.2
mit Hinweisen auf die Rechtsprechung und A-3484/2018 vom 7. Septem-
ber 2021 E. 3.3.4 mit Hinweis u.a. auf BGE 135 II 145 E. 3.2; zum Streit-
gegenstand nachfolgend E. 1.3). Die Beschwerdeführerin ist insoweit
durch den angefochtenen Entscheid beschwert und zur Beschwerdeerhe-
bung berechtigt.

1.3 Näher einzugehen ist auf den Streitgegenstand des Beschwerdever-
fahrens.

Der Streitgegenstand des Beschwerdeverfahrens bestimmt sich nach dem
in der angefochtenen Verfügung geregelten Rechtsverhältnis, soweit es

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nach Massgabe der Beschwerdebegehren im Streit liegt. Die angefochtene
Verfügung bildet mithin den Rahmen, der den möglichen Umfang des
Streitgegenstands begrenzt. Gegenstände, über welche die erstinstanzlich
verfügende Behörde nicht entschieden hat, darf die Beschwerdeinstanz
nicht beurteilen, da sie ansonsten in die funktionale Zuständigkeit der ers-
ten Instanz eingreifen würde. Liegt wie hier ein Nichteintretensentscheid
vor, kann grundsätzlich lediglich die formelle Prüfung der Vorinstanz Ge-
genstand der materiellen Beurteilung durch die Beschwerdeinstanz sein;
Begehren in der Sache können nicht gestellt werden beziehungsweise es
wäre darauf nicht einzutreten (Urteile des BGer 2C_107/2024 vom 19. Au-
gust 2024 E. 1.4 und 1C_435/2022 vom 23. Januar 2024 E. 1.2.1, je mit
Hinweisen auf die Rechtsprechung; Urteil des BVGer A-3484/2018 vom
7. September 2021 E. 5.2.1 mit Hinweisen auf die Rechtsprechung).

Die Vorinstanz hat die besondere Betroffenheit der Beschwerdeführerin
verneint und sich zudem teilweise als sachlich nicht zuständig erachtet, die
erhobenen Rügen zu überprüfen. In der Folge ist sie auf die Begehren der
Beschwerdeführerin nicht eingetreten. Es liegt mithin ein Nichteintretens-
entscheid vor und das Bundesverwaltungsgericht kann grundsätzlich ein-
zig überprüfen, ob die Vorinstanz zu Recht eine besondere Betroffenheit
und (damit) die Parteistellung sowie im Übrigen die Zuständigkeit in der
Sache verneint hat. Auf die vor Bundesverwaltungsgericht eventualiter und
subeventualiter gestellten Rechtsbegehren in der Sache wäre daher nicht
einzutreten. Die Vorinstanz hat zudem keine materielle Beurteilung vorge-
nommen, so dass keine Umstände vorliegen, aufgrund derer das Bundes-
verwaltungsgericht aus prozessökonomischen Gründen von einer Rück-
weisung an die Vorinstanz absehen und in der Sache selbst entscheiden
könnte (vgl. Urteil des BGer 5A_456/2017 vom 1. März 2018 E. 1.3 mit
Hinweis u.a. auf BGE 139 II 233 E. 3.2). Als Folge dessen sind die im Hin-
blick auf eine materielle Beurteilung gestellten Verfahrensanträge der Be-
schwerdeführerin insbesondere auf Edition verschiedener Unterlagen so-
wie auf Akteneinsicht abzuweisen.

1.4 Auf die im Übrigen frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde
(Art. 50 Abs. 1 und Art. 52 Abs. 1 VwVG) ist – unter Vorbehalt des vorste-
hend in Erwägung 1.3 Ausgeführten – einzutreten.

2.
Das Bundesverwaltungsgericht entscheidet grundsätzlich mit uneinge-
schränkter Kognition. Es überprüft die angefochtene Verfügung auf
Rechtsverletzungen, einschliesslich der unrichtigen oder unvollständigen

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Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts und Rechtsfehlern bei
der Ausübung des Ermessens (Art. 49 Bst. a und b VwVG). Zudem prüft
es die Verfügung auf Angemessenheit hin (Art. 49 Bst. c VwVG).

Das Bundesverwaltungsgericht stellt sodann innerhalb des Streitgegen-
stands den rechtserheblichen Sachverhalt unter Vorbehalt der Mitwir-
kungspflicht der Parteien von Amtes wegen fest (Art. 12 und Art. 13 VwVG)
und wendet das Recht von Amtes wegen an, ohne an die rechtliche Be-
gründung der Parteibegehren gebunden zu sein (Art. 62 Abs. 4 VwVG).
Dabei würdigt es die Beweise grundsätzlich frei, ohne Bindung an förmli-
che Beweisregeln, sowie umfassend und pflichtgemäss (Urteil des BVGer
A-2088/2021 vom 27. Mai 2024 E. 2 mit Hinweis). Das Bundesverwaltungs-
gericht kann eine Beschwerde auch aus anderen als den geltend gemach-
ten Gründen gutheissen oder den angefochtenen Entscheid im Ergebnis
mit einer von derjenigen der Vorinstanz abweichenden Begründung bestä-
tigen (sog. Motivsubstitution, vgl. Urteil des BVGer A-4112/2021 vom 5. Juli
2023 E. 2).

3.
3.1 Die Beschwerdeführerin wendet sich in der Sache gegen die privatwirt-
schaftliche Tätigkeit der Beschwerdegegnerin im Bereich Aussenwerbung.
Sie macht geltend, es bestehe hierfür keine gesetzliche Grundlage. Zudem
rügt sie einen Verstoss gegen das Verbot der Quersubventionierung und
eine unzulässige Bevorzugung der Livesystems AG. Die Beschwerdefüh-
rerin verlangt aus diesen Gründen, es sei der Erwerb der Livesystems AG
durch die Beschwerdegegnerin rückgängig zu machen oder es seien
Massnahmen zu ergreifen, um Wettbewerbsverzerrungen künftig zu ver-
meiden.

Die Vorinstanz hat hinsichtlich der Überprüfung der Einhaltung des
Quersubventionierungsverbots eine Parteistellung der Beschwerdeführe-
rin verneint und sich im Übrigen als sachlich nicht zuständig erachtet. Aus
diesen Gründen ist sie auf die Begehren der Beschwerdeführerin nicht ein-
getreten.

Anfechtungsobjekt ist ein Nichteintretensentscheid. Damit ist der Streitge-
genstand auf die Frage beschränkt, ob die Vorinstanz zu Recht eine be-
sondere und schutzwürdige Betroffenheit und (damit) die Parteistellung der
Beschwerdeführerin sowie im Übrigen die Zuständigkeit in der Sache ver-
neint hat (vgl. vorstehend E. 1.3). Das öffentliche Verfahrensrecht dient der
Verwirklichung des materiellen Rechts (vgl. BGE 142 I 10 E. 2.4.3). Die

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Frage der Parteistellung ist daher nicht isoliert, sondern im Kontext des
materiellen Rechts zu beurteilen. Vor diesem Hintergrund ist im Folgenden
zunächst auf die geltende gesetzliche Regelung betreffend das Erbringen
von Postdiensten und die Organisation der Schweizerischen Post einzuge-
hen (nachfolgend E. 3.2). Anschliessend wird zu prüfen sein, ob die Vor-
instanz (in Bezug auf die Beurteilung des Quersubventionierungsverbots)
zu Recht die Parteistellung der Beschwerdeführerin verneint (nachfolgend
E. 4) und sich im Übrigen für nicht zuständig erklärt hat (nachfolgend E. 5).

3.2
3.2.1 Das gewerbsmässige Erbringen von Postdiensten und die Grundver-
sorgung mit Dienstleistungen des Zahlungsverkehrs sind im Postgesetz
(PG, SR 783.0) geregelt (Art. 1 Abs. 1 PG). Die Begriffe werden in Art. 2
PG definiert. Das geltende Postgesetz ist seit dem 1. Oktober 2012 in Kraft.

3.2.2 Zentrales Ziel des Postgesetzes ist die ausreichende und preiswerte
Grundversorgung der Bevölkerung mit Postdiensten und Dienstleistungen
des Zahlungsverkehrs (Art. 1 Abs. 3 Bst. a PG). Zudem sollen mit dem
revidierten Gesetz die Rahmenbedingungen geschaffen werden für einen
wirksamen Wettbewerb beim Erbringen von Postdiensten (Art. 1 Abs. 3
Bst. b PG). Die Grundversorgung mit Postdiensten und Dienstleistungen
im Zahlungsverkehr ist durch die Schweizerische Post zu gewährleisten
(Art. 13 Abs. 1 und Art. 32 Abs. 1 PG). Der gesetzliche Auftrag wird in den
Art. 14–17 und Art. 32 PG näher umschrieben und in der Postverordnung
(VPG, SR 783.01) konkretisiert. Die Schweizerische Post muss die Grund-
versorgung nicht selbst erbringen. Sie kann sowohl mit Dritten zusammen-
arbeiten als auch Teile ihres Auftrags auf Tochterunternehmen übertragen
(Botschaft vom 20. Mai 2009 zum Postgesetz [PG], Bundesblatt [BBl] 2009
5181, 5218 [nachfolgend: Botschaft Postgesetz]).

Hinsichtlich der Grundversorgung mit Postdiensten unterscheidet das
Postgesetz zwischen reservierten und nicht reservierten Diensten. Im Be-
reich der reservierten Dienste verfügt die Post über ein Monopol zur Beför-
derung von Briefen bis 50 Gramm (Art. 18 Abs. 1 PG). Die nicht reservier-
ten Dienste sind die weiteren Dienstleistungen der Grundversorgung, wel-
che die Post in Konkurrenz mit anderen Anbietern zu erbringen hat
(Art. 13 ff. PG). Da im Monopolbereich der Wettbewerb als Mittel zur Preis-
bildung fehlt, enthält das Gesetz in Art. 18 Abs. 3 PG Vorgaben zur Preis-
gestaltung im Bereich der reservierten Dienste. Der Bundesrat legt zudem
Preisobergrenzen fest (Botschaft Postgesetz, BBl 2009 5181, 5224). Die
Finanzierung der Grundversorgung ist mit den Umsatzerlösen der

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Schweizerischen Post und der Postkonzerngesellschaften zu gewährleis-
ten (Art. 46 VPG), wobei hierbei den Erträgen aus dem reservierten Dienst
eine tragende Rolle zukommt (Art. 18 f. PG). Damit ist gesetzlich festge-
legt, dass die Grundversorgung eigenwirtschaftlich zu finanzieren ist. Die
Post darf zudem die Erträge aus dem reservierten Dienst nur zur Deckung
der Kosten aus der Grundversorgung verwenden, nicht hingegen zur Ver-
billigung von Dienstleistungen ausserhalb der Grundversorgungsaufträge
(Quersubventionierungsverbot; Art. 19 Abs. 1 PG). Das Quersubventionie-
rungsverbot stützt sich auf den Grundsatz der Wirtschaftsfreiheit gemäss
Art. 94 Abs. 1 BV und soll verhindern, dass mit Einkünften aus dem Mono-
polbereich der Wettbewerb verzerrt wird (Botschaft Postgesetz, BBl 2009
5181, 5225). Die Schweizerische Post hat die Einhaltung des Quersubven-
tionierungsverbots jährlich nachzuweisen (Art. 19 Abs. 3 Satz 1 PG).

3.2.3 Die Schweizerischen Post wird durch unterschiedliche Instanzen be-
aufsichtigt. Die Kontrolle erfolgt zunächst durch den Bundesrat (vgl. hierzu
nachfolgend E. 3.3). Die Schweizerische Post ist sodann in unterschiedli-
chen Märkten tätig und wird durch die im jeweiligen Markt zuständige Auf-
sichtsbehörde beaufsichtigt. Von Interesse ist hier die Aufsicht durch die
PostCom und das BAKOM.

Die PostCom übt im Rahmen ihrer Aufgaben die Aufsicht aus über die An-
bieterinnen von Postdiensten (Art. 24 Abs. 1 PG). Ihre Aufgaben werden
im Einzelnen in Art. 22 Abs. 2 PG genannt. So kontrolliert die PostCom
insbesondere die Einhaltung der Marktzugangsbedingungen wie der Mel-
depflicht, der Informationspflichten und der branchenüblichen Arbeitsbe-
dingungen (Bst. a, b und d). Sie stellt zudem sicher, dass die Grundversor-
gungsaufträge mit Postdiensten eingehalten werden (Bst. e) und prüft das
Einhalten der gesetzlichen Vorgaben zu den Preisen in der Grundversor-
gung (Bst. h). Ferner überwacht sie die Einhaltung des Quersubventionie-
rungsverbots gemäss Art. 19 PG (Bst. i). Dabei kommen der PostCom die
zur Erfüllung ihrer Aufgaben erforderlichen Vollzugs- und Verfügungsbe-
fugnisse zu (Art. 22 Abs. 1 PG). Damit die PostCom die ihr übertragenen
Aufgaben wahrnehmen kann, statuiert das Gesetz zudem Auskunftspflich-
ten gegenüber der PostCom (Art. 23 PG). In Art. 24 Abs. 2 PG sind die
administrativen Massnahmen festgelegt, welche die PostCom ergreifen
kann, wenn sie in einer entsprechenden Untersuchung eine Rechtsverlet-
zung festgestellt hat. Im Vordergrund stehen die Behebung des festgestell-
ten (Rechts-)Mangels und die Vorkehren, die zu treffen sind, damit sich die
Rechtsverletzung nicht wiederholt (Bst. a). Gemäss Art. 25 PG kann die
PostCom sodann Verwaltungssanktionen verhängen. Für Aufsichts- und

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Sanktionsverfahren geltend die Bestimmungen des VwVG (Art. 25 Abs. 2
PG; Botschaft Postgesetz, BBl 2009 5181, 5231).

Aufsichtsbehörde im Bereich der Grundversorgung mit Dienstleistungen
des Zahlungsverkehrs ist das BAKOM (Art. 63 Bst. a VPG). Es beurteilt
zudem Gesuche im Bereich der indirekten Presseförderung (Art. 63 Bst. b
VPG) und ist zuständig für die Einhaltung bestimmter gesetzlicher Vorga-
ben zur Preisgestaltung im Bereich der Grundversorgung mit Postdiensten
(Art. 47 Abs. 3 VPG; Urteil des BGer 2C_36/2016 vom 31. Juli 2017 E. 4).

3.3 Die Organisation der Schweizerischen Post ist im Postorganisations-
gesetz geregelt. Demnach ist die Schweizerische Post eine öffentlich-
rechtliche Aktiengesellschaft (Art. 2 Abs. 1 POG), deren Mehrheitsaktionär
der Bund ist (Art. 6 POG). Das geltende Postorganisationsgesetz ist eben-
falls seit dem 1. Oktober 2012 in Kraft.

Der Unternehmenszweck der Schweizerischen Post ist in Art. 3 Abs. 1
POG definiert. Der Zweckartikel bestimmt, «was die Post machen darf und
was nicht» (Botschaft vom 20. Mai 2009 zum Bundesgesetz über die Or-
ganisation der Schweizerischen Post [Postorganisationsgesetz, POG], BBl
2009 5265, 5279 [nachfolgend: Botschaft Postorganisationsgesetz]) und
bildet in diesem Sinne die gesetzliche Grundlage für die drei Hauptge-
schäftsbereiche der Post, die Beförderung von Postsendungen (Bst. a),
das Erbringen von Finanzdienstleistungen (Bst. b) und den Personentrans-
port (Bst. c). Ausgehend von den jeweiligen Grundversorgungsaufträgen
kann die Schweizerische Post auch «damit zusammenhängende Dienst-
leistungen» anbieten.

Der Zweckartikel basiert auf den Grundversorgungaufträgen in den Berei-
chen Postdienste, Zahlungsverkehr und Personentransport. Zudem er-
möglicht er es der Schweizerischen Post, in Konkurrenz zu Privaten wei-
tere Dienstleistungen und Produkte im Zusammenhang mit dem Kernge-
schäft anzubieten. Darunter sind die vormals in der Postgesetzgebung ge-
regelten sogenannten Wettbewerbsdienste zu verstehen (vgl. Art. 9 des
Postgesetzes vom 30. April 1997 [aPG; AS 1997 III 2454] und Art. 10 ff. der
Postverordnung vom 26. November 2003 [aVPG; AS 2003 IV 4756]). Sie
sind ein wesentliches Standbein zur Sicherstellung der geforderten Eigen-
wirtschaftlichkeit der Schweizerischen Post und sollen es ihr ermöglichen,
ihre bisherigen Aktivitäten sinnvoll und angemessen zu erweitern (vgl. zur
Entstehungsgeschichte der Schweizerischen Post sowie zur Bedeutung
und zu den Schranken der Wettbewerbsdienste das Urteil des BGer

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2P.154/2005 vom 14. Februar 2006 E. 3 f. mit Hinweisen auf die Materia-
lien). Dabei muss sie sich an die verfassungsrechtlichen Grenzen halten
und die Bedingung, dass alle Dienstleistungen der Schweizerischen Post
im Zusammenhang mit ihrem Kerngeschäft stehen müssen, stellt die ge-
setzmässige Anbindung ihrer Tätigkeit sicher (Botschaft Postorganisati-
onsgesetz, BBl 2009 5265, 5279 f. und 5289 f.). Zur Erfüllung des Unter-
nehmenszwecks kann die Schweizerische Post unter anderem Unterneh-
men gründen und sich an Gesellschaften beteiligen (Art. 3 Abs. 2 Bst. b
und c POG).

Der Bundesrat legt als Eigner jeweils für vier Jahre fest, welche strategi-
schen Ziele der Bund erreichen will (Art. 7 Abs. 1 POG). Diese sogenannte
Eignerstrategie enthält Vorgaben für die allgemeine Ausrichtung der
Schweizerischen Post und es werden finanzielle Ziele formuliert sowie Leit-
planken für Kooperationen und Beteiligungen festgelegt. Die operative
Führung obliegt den Organen des Unternehmens (Botschaft Postorganisa-
tionsgesetz, BBl 2009 5256, 5281 f.).

4.
4.1
4.1.1 Die Beschwerdeführerin richtete sich mit ihren Begehren an die ihrer
Ansicht nach zuständige Aufsichtsbehörde – die Vorinstanz – und ver-
langte in Bezug auf die privatwirtschaftliche Tätigkeit der Beschwerdegeg-
nerin im Bereich Aussenwerbung ein (aufsichtsrechtliches) Einschreiten
der Vorinstanz.

Die Vorinstanz ist auf die Begehren der Beschwerdeführerin nicht einge-
treten; sie hat die Parteistellung der Beschwerdeführerin verneint und sich
im Übrigen für sachlich nicht zuständig erklärt, soweit die Rügen der Be-
schwerdeführerin über eine Verletzung des Quersubventionierungsverbots
hinausgingen.

4.1.2 Gemäss Art. 71 Abs. 1 VwVG kann jedermann jederzeit Tatsachen,
die im öffentlichen Interesse ein Einschreiten gegen eine Behörde von Am-
tes wegen erfordern, der Aufsichtsbehörde anzeigen. Die Aufsicht dient der
Verwaltungskontrolle, wobei sich die Aufsichtsbehörde regelmässig Zu-
rückhaltung auferlegt. Dies gilt insbesondere dort, wo die Aufsicht gegen-
über einer ausgegliederten Gesellschaft mit eigener Rechtspersönlichkeit
in Frage steht und die Körperschaft über eine gewisse Autonomie verfügt
(BGE 136 II 457 E. 3.1 mit Hinweisen).

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Der Anzeiger hat gemäss Art. 71 Abs. 2 VwVG nicht die Rechte einer Par-
tei. Das aufsichtsrechtliche Verfahren nähert sich jedoch einem ordentli-
chen Verwaltungsverfahren an, wenn dem Anzeiger gemäss der allgemei-
nen verwaltungsrechtlichen Ordnung Parteistellung zukommt; nach der
Rechtsprechung erwirbt derjenige, der bei einer Aufsichtsbehörde eine An-
zeige erstattet oder ein aufsichtsrechtliches Vorgehen gegen einen Dritten
fordert, Parteistellung, wenn er durch die Verfügung oder Handlung der be-
aufsichtigten Stelle besonders berührt beziehungsweise aufgrund einer be-
sonderen, beachtenswerten, nahen Beziehung zur Streitsache stärker als
die Allgemeinheit betroffen ist und zusätzlich ein schutzwürdiges Interesse
daran hat, dass sich die angerufene Instanz mit der Sache befasst (BGE
139 II 279 E. 2.3; Urteil des BGer 2C_959/2014 vom 24. April 2015 E. 3.1).

Nach der Rechtsprechung gibt es keine rechtslogisch stringente, sondern
nur eine praktisch vernünftige Abgrenzung der allgemeinen Beschwerde-
befugnis zur Popularbeschwerde oder zur Aufsichtsbeschwerde, die dem
Anzeiger wie gesagt keine Parteistellung verschafft. Wo diese Grenze ver-
läuft, ist für jedes Rechtsgebiet gesondert zu beurteilen. Wegleitend ist zu-
nächst die Möglichkeit für die Interessierten, den angestrebten Erfolg auf
anderem – beispielsweise auf zivil- oder strafrechtlichem – Weg zu errei-
chen. So soll etwa die aufsichtsrechtliche Behörde nicht Fragen, die in ei-
nem späteren Verfahrensstadium formell angefochten werden können, in
sachwidriger Weise präjudizieren, oder anderen Verfahren vorgreifen. Zu-
dem soll die Verwaltungstätigkeit nicht übermässig erschwert werden (BGE
145 II 259 E. 2.3 unter Verweis auf BGE 142 II 451 E. 3.4.1 f.; Urteil des
BVGer A-4282/2022 vom 6. März 2024 E. 3.7.3 mit Hinweisen).

4.1.3 Im Folgenden ist zu prüfen, ob der Beschwerdeführerin Parteistellung
zukommt und ob diese im aufsichtsrechtlichen Verfahren zu gewähren ist
und sich dieses als Folge dessen einem ordentlichen Verfahren annähert
(nachfolgend E. 4.2 ff.). Gegebenenfalls wird im Anschluss die Frage der
(aufsichtsrechtlichen) Zuständigkeit zu klären sein (nachfolgend E. 5). Da-
bei ist unbestritten, dass die Beschwerdegegnerin mit der Konzerngesell-
schaft Livesystems AG ausserhalb der Grundversorgung und damit privat-
wirtschaftlich tätig ist.

4.2
4.2.1 Als Parteien in einem Verwaltungsverfahren gelten Personen, deren
Rechte oder Pflichten die Verfügung berühren soll, und andere Personen,
Organisationen oder Behörden, denen ein Rechtsmittel gegen die Verfü-
gung zusteht (Art. 6 VwVG). Die Parteistellung und die Beschwerde-

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befugnis sind mithin aufeinander abgestimmt. Die Bestimmung von Art. 6
VwVG umschreibt den Parteibegriff offen und knüpft über den Verweis auf
die Beschwerdebefugnis gemäss Art. 48 VwVG an das Rechtsschutzinte-
resse an (BGE 142 II 451 E. 3.4.1 und Urteil des BGer 2C_888/2015 vom
23. Mai 2016 E. 2.2, je mit Hinweisen). Daraus folgt, dass über den Kreis
der beschwerdeberechtigten Personen auch die Parteien im erstinstanzli-
chen Verwaltungsverfahren umschrieben werden (Urteil des BGer
2C_417/2019 vom 13. Juli 2020 E. 4.1 mit Hinweisen).

Zur Beschwerde ist gemäss Art. 48 Abs. 1 VwVG berechtigt, wer vor der
Vorinstanz am Verfahren teilgenommen oder keine Möglichkeit zur Teil-
nahme erhalten hat, durch die angefochtene Verfügung besonders berührt
ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung
geltend machen kann (vgl. vorstehend E. 1.2). Zu den Parteien zählen ne-
ben den materiellen Verfügungsadressaten auch Dritte, die in einem be-
sonders engen, spezifischen Verhältnis zum Verfügungsgegenstand ste-
hen und deren Situation durch den Ausgang des Verfahrens in relevanter
Weise beeinflusst werden kann (BGE 147 II 144 E. 4.5 mit Hinweisen).

4.2.2 Konkurrenten sind nach der Rechtsprechung berechtigt, sich gegen
staatliche Wettbewerbsverzerrungen unter Anrufung des Grundsatzes der
Gleichbehandlung der Konkurrenten zur Wehr zu setzen. Danach sind
Massnahmen verboten, die den Wettbewerb unter direkten Konkurrenten
verzerren und (dadurch) nicht wettbewerbsneutral sind.

Nach der Rechtsprechung ist die Beschwerdebefugnis eines Konkurrenten
nicht schon aufgrund der blossen Befürchtung gegeben, einer verstärkten
Konkurrenz ausgesetzt zu sein; diese Art des Berührtseins liegt im Prinzip
des gewollten freien Wettbewerbs (Art. 94 Abs. 1 BV) und kann deshalb für
sich alleine kein relevantes Interesse an einem gerichtlichen Rechtsschutz
begründen. Erforderlich ist vielmehr eine schutzwürdige besondere Bezie-
hungsnähe, die sich aus der einschlägigen gesetzlichen Ordnung ergibt.
So kann ein schutzwürdiges Interesse für Konkurrenten in Wirtschaftszwei-
gen vorliegen, in welchen sie durch wirtschaftspolitische oder sonstige spe-
zielle Regelungen in eine solche besondere Beziehungsnähe untereinan-
der versetzt werden (BGE 142 II 80 E. 1.4.2 mit Hinweisen; Urteile des
BGer 2C_264/2023 vom 11. Januar 2024 E. 5.4, 2D_53/2020 vom 31. März
2023 E. 4.4–4.5 und 2C_1024/2016 vom 23. Februar 2018 E. 3.1, je mit
Hinweisen auf die Rechtsprechung).

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4.3
4.3.1 Die Beschwerdeführerin wendet sich mit ihren Rechtsbegehren nicht
gegen die ungerechtfertigte Privilegierung eines anderen Konkurrenten
durch staatliche Rechtsakte oder hoheitliches Realhandeln. Vielmehr
macht sie (im Ergebnis) geltend, die Beschwerdegegnerin als öffentliches
Unternehmen trete in unzulässiger Weise als Konkurrentin auf.

Die individualrechtliche Komponente der Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV)
bietet dem Einzelnen keinen allgemeinen Schutz vor Konkurrenz. Das gilt
auch für die privatwirtschaftliche Tätigkeit des Staates. Tritt ein staatliches
Unternehmen mit gleichen Rechten und Pflichten wie ein privater Unter-
nehmer und im Wettbewerb zu diesem auf, so entsteht dem Privaten bloss
ein weiterer Konkurrent, was keine Einschränkung der individualrechtli-
chen Wirtschaftsfreiheit darstellt (BGE 138 I 378 E. 6.2.2; Urteil des BGer
2D_53/2020 vom 31. März 2023 E. 4.5.3 mit Hinweisen).

Eine privatwirtschaftliche Tätigkeit des Staates ist indes nicht ohne Weite-
res zulässig. Darauf ist im Folgenden mit Blick auf die hier zu beurteilende
Frage der Parteistellung der Beschwerdeführerin einzugehen.

4.3.2 Das Bundesgericht hat sich im Urteil 2C_485/2010 zur Frage geäus-
sert, ob und unter welchen Voraussetzungen eine privatwirtschaftliche Tä-
tigkeit des Staates zulässig ist (Urteil des BGer 2C_485/2010 vom 3. Juli
2012, teilweise publiziert in BGE 138 I 378 [Glarnersach]).

Gegenstand des genannten Verfahrens war das Gesetz des Kantons Gla-
rus über die kantonale Sachversicherung Glarus («Glarnersach»). Im Rah-
men der Totalrevision des Gesetzes wurde derjenige Geschäftsbereich,
den die «Glarnersach», eine selbständige Anstalt des kantonalen öffentli-
chen Rechts, im Monopol ausübt, beibehalten. Derjenige Geschäftsbe-
reich, den die «Glarnersach» im Wettbewerb mit Privaten ausübt, wurde
jedoch ausgedehnt. Neu war es der «Glarnersach» erlaubt, in Konkurrenz
zu privaten Versicherungsgesellschaften weitere Versicherungen anzubie-
ten, sofern diese mit den im Monopolbereich versicherten Sachen (beweg-
liche Sachen und Gebäude) im Zusammenhang stehen. Diese weiteren
Versicherungen sollte die «Glarnersach» darüber hinaus auch ausserhalb
des Kantons Glarus anbieten dürfen. Gegen diese neue Regelung erhoben
zahlreiche private Versicherungsgesellschaften Beschwerde in öffentlich-
rechtlichen Angelegenheiten beim Bundesgericht.

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Das Bundesgericht ging in seinem Entscheid in formeller Hinsicht zunächst
auf die Rechtsprechung und die Voraussetzungen der Beschwerdelegiti-
mation von Konkurrenten ein (vgl. hierzu vorstehend E. 4.2.2). Gestützt
darauf erwog es (Urteil des BGer 2C_485/2010 vom 3. Juli 2012 E. 1.2.5):

Die Beschwerdeführer begründen ihre Legitimation nicht mit der blossen Tat-
sache, dass sie Konkurrenten der Glarnersach sind und diese aufgrund der
angefochtenen Gesetzesbestimmungen die gleiche Tätigkeit ausführen darf
wie sie, wodurch ihr eigener Umsatz zurückgehen könnte. In vertretbarer
Weise erblicken sie vielmehr darin einen Verstoss gegen verfassungsrechtli-
che Grundsätze, dass der Glarnersach als staatlicher Anstalt mit Teilmonopol
erlaubt wird, ausserhalb ihrer Monopoltätigkeit im Wettbewerb tätig zu sein.
Ebenso machen sie geltend, die Glarnersach werde in wettbewerbsverzerren-
der und verfassungswidriger Weise privilegiert. Damit besteht ein schutzwür-
diges Interesse privater Konkurrenten an einer Anfechtung dieser Bestimmun-
gen (vgl. auch [...]).

In der Sache verneinte das Bundesgericht zunächst einen Eingriff in die
individualrechtlich garantierte Wirtschaftsfreiheit; durch die privatwirt-
schaftliche Tätigkeit des Staates entstehe den Privaten lediglich ein weite-
rer Konkurrent, was grundsätzlich keine Einschränkung der individualrecht-
lichen Wirtschaftsfreiheit darstelle, jedenfalls, so lange das private Angebot
durch die staatliche Massnahme nicht geradezu verdrängt werde (BGE 138
I 378 E. 6.2.2). Nach Ansicht des Bundesgerichts setzt jedoch die Be-
schwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nicht mehr die Beein-
trächtigung einer (individuellen) Rechtsposition voraus. Es könne vielmehr
auch die Verletzung objektiv-rechtlicher Normen gerügt und in diesem Rah-
men eingewendet werden, durch die privatwirtschaftliche Tätigkeit des
Staates werde Art. 94 BV verletzt, der das Bestehen einer Wettbewerbs-
wirtschaft schütze. Diese Rüge könnten unabhängig davon erhoben wer-
den, ob eine Einschränkung der individualrechtlichen Komponente (Art. 27
BV) vorliege.

Das Bundesgericht prüfte sodann in der Sache die Vereinbarkeit der ange-
fochtenen Gesetzesbestimmungen mit Art. 94 BV. Hinsichtlich der Anfor-
derungen an die privatwirtschaftliche Tätigkeit des Staates hielt es fest
(BGE 138 I 378 E. 6.3.2):

Die herrschende Lehre nimmt an, dass die Bundesverfassung einen Grund-
satzentscheid für eine privatwirtschaftliche Wirtschaftsordnung enthält in dem
Sinne, dass die wirtschaftliche Tätigkeit grundsätzlich den Privaten vorbehal-
ten ist [...] oder jedenfalls vom Staat nur zurückhaltend ausgeübt werden soll
[...], dass aber eine unternehmerische Tätigkeit des Staates trotzdem grund-
sätzlich zulässig ist [...]. Vorausgesetzt für unternehmerisches Handeln des
Staates wird nach der Lehre eine formellgesetzliche Grundlage [...], was sich

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unabhängig vom Vorliegen eines Grundrechtseingriffs im Sinne von Art. 36 BV
schon aus staatsorganisationsrechtlichen Gründen ergibt [...]. Die privatwirt-
schaftliche Tätigkeit des Staates muss sodann im öffentlichen Interesse liegen
und verhältnismässig sein (Art. 5 Abs. 2 BV; [...]). Zudem soll sie wettbewerbs-
neutral bzw. nicht wettbewerbsverzerrend sein (Art. 94 BV; [...]). Sie muss des-
halb den gleichen Wettbewerbsbedingungen unterworfen sein wie ein entspre-
chendes privates Unternehmen [...].

Das Bundesgericht ging im Weiteren auf die Wettbewerbsneutralität staat-
licher Wirtschaftstätigkeit ein, die es aus dem institutionellen Gehalt der
Wirtschaftsfreiheit (Art. 94 BV) ableitete. Es erwog, bezugnehmend unter
anderem auf die Postgesetzgebung (BGE 138 I 378 E. 9.1):

Die herrschende Lehre leitet aus der Wirtschaftsfreiheit bzw. dem Grundsatz
der Wettbewerbsneutralität ab, dass öffentliche Unternehmen, die teilweise in
einem Monopolbereich, teilweise im Wettbewerbsbereich tätig sind, diese bei-
den Bereiche kalkulatorisch trennen müssen und systematische Quersubven-
tionierungen des Wettbewerbsbereichs aus dem Monopolbereich unzulässig
sind [...]. Diese Auffassung überzeugt. Die Wirtschaftsfreiheit schützt zwar
nicht vor Konkurrenz, und der private Wettbewerbsteilnehmer kann sich des-
halb nicht dagegen zur Wehr setzen, dass der Staat selber unternehmerisch
tätig wird und zu ihm in Konkurrenz tritt. Das gilt jedoch nur, wenn der Staat
dabei den gleichen Regeln wie die privaten Wettbewerbsteilnehmer unterwor-
fen ist, er also bei seiner wettbewerblichen Tätigkeit keine Sonderrechte be-
ansprucht. Diese Voraussetzung ist bei Quersubventionierungen zwischen
Monopol- und Wettbewerbsbereich eines Staatsbetriebs nicht erfüllt. Eine
Quersubventionierung ist deshalb unzulässig, soweit sie in systematischer
Weise erfolgt und daher geeignet ist, den freien Wettbewerb zu verfälschen.

Von dieser verfassungsrechtlichen Beurteilung gehen auch neuere Bundes-
gesetze aus, die eine unternehmerische Staatstätigkeit vorsehen, aber aus-
drückliche Bestimmungen enthalten, wonach Quersubventionierungen unzu-
lässig sind bzw. der Wettbewerb nicht verfälscht werden darf ([...] Art. 9 Abs. 4
[a]PG; [...]).

Im Ergebnis hielt das Bundesgericht fest, dass die verfassungsrechtlichen
Anforderungen an die privatwirtschaftliche Tätigkeit der «Glarnersach» er-
füllt sind und somit die angefochtenen Gesetzesbestimmungen nicht ge-
gen die Wirtschaftsfreiheit verstossen.

4.3.3 Das Bundesgericht hat in seiner jüngeren Rechtsprechung auf den
Entscheid «Glarnersach» Bezug genommen. Im Verfahren 2C_582/2016
war unter anderem zu prüfen, ob in einem Vergabeverfahren ein Verstoss
gegen den Grundsatz der Wettbewerbsneutralität durch einen Anbieter mit
staatlichem Hintergrund einen Ausschlussgrund im Sinne des Beschaf-
fungsrechts darstellt (Urteil des BGer 2C_582/2016 vom 22. Mai 2017,

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teilweise publiziert in BGE 143 II 425 [Publicom]). Das Bundesgericht hat
dies unter Bezugnahme und Bestätigung seiner Entscheidung zur
«Glarnersach» bejaht. Es hat zudem präzisiert, dass ein Verstoss gegen
den Grundsatz der Wettbewerbsneutralität bereits vorliegt, «wenn die Of-
ferte der staatlichen Anbieterin auf einer unzulässigen Quersubventionie-
rung beruht und deshalb geeignet ist, den Wettbewerb auf dem fraglichen
Beschaffungsmarkt zu verfälschen» (BGE 143 II 425 E. 4, insbes. E. 4.5).
Eine weitere Bestätigung hat die Entscheidung «Glarnersach» im Urteil des
Bundesgerichts 2D_53/2020 erfahren, wobei in diesem Urteil – wie das
Bundesgericht entscheid – keine öffentliche, sondern eine private Tätigkeit
zu beurteilen war (Urteil des BGer 2D_53/2020 vom 31. März 2023 E. 4).
Im Übrigen hat sich das Bundesgericht mit der Frage der Zulässigkeit der
privatwirtschaftlichen Tätigkeit des Staates – soweit ersichtlich – nicht mehr
vertieft zu befassen gehabt.

4.3.4 In der Lehre ist die soeben referierte Entscheidung des Bundesge-
richts zur privatwirtschaftlichen Tätigkeit der «Glarnersach» breit kommen-
tiert worden. Grundsätzlich wurde begrüsst, dass das Bundesgericht die
verfassungsmässigen Zulässigkeitsvoraussetzungen für eine privatwirt-
schaftliche Tätigkeit des Staates präzisiert hat. Im Weiteren ist insbeson-
dere die Beurteilung des Bundesgerichts in der Sache beziehungsweise
der Prüfungsrahmen einer kritischen Beurteilung unterzogen worden. Im
Wesentlichen wurde moniert, das Bundesgericht habe ohne nähere bezie-
hungsweise nachvollziehbare Begründung eine allfällige Verletzung der in-
dividualrechtlichen Wirtschaftsfreiheit gemäss Art. 27 BV durch die privat-
wirtschaftliche Tätigkeit des Staates ausgeschlossen. Dies habe zur Folge,
dass die Voraussetzungen für eine solche Tätigkeit nicht gemäss Art. 36
BV, sondern gemäss Art. 5 Abs. 1 und 2 BV geprüft und damit die Anforde-
rungen an die gesetzliche Grundlage und das öffentliche Interesse zu stark
herabgesetzt worden seien (vgl. hierzu sowie im Allgemeinen zum Ent-
scheid «Glarnersach» GIOVANNI BIAGGINI, BV, Bundesverfassung der
Schweizerischen Eidgenossenschaft, Kommentar, 2. Aufl. 2017; Art. 27 Rz.
25a und Art. 94 Rz. 6a; DERS., Bundesgericht, II. öffentlich-rechtliche Ab-
teilung, 3. Juli 2012, 2C_485/2010, Schweizerisches Zentralblatt für
Staats- und Verwaltungsrecht [ZBl] 2012 S. 665 ff.; YVO HANGARTNER, Bun-
desgericht, II. öffentlich-rechtliche Abteilung, 3. Juli 2012, Schweizerischer
Versicherungsverband (SVV), sechs Versicherungsunternehmen und A. c.
Kanton Glarus, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten
[2C_485/2010], Aktuelle Juristische Praxis [AJP] 2012 S. 1817 ff. [nachfol-
gend: Glarnersach]; VALLENDER/HETTICH, in: St. Galler Kommentar zur
Bundesverfassung, 4. Aufl. 2023, Art. 27 Rz. 30 und Art. 94 Rz. 4;

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HÄNNI/STÖCKLI, Schweizerisches Wirtschaftsverwaltungsrecht, 2013, Rz.
1713 ff.; HÄFELIN/HALLER/KELLER/THURNHERR, Schweizerisches Bundes-
staatsrecht, 10. Aufl. 2020, Rz. 660a; NATASCHA BOUCHER-KIND, Staatliche
Marktteilnahme, Rechtliche Rahmenbedingungen und Regulierungsvorga-
ben am Beispiel der Post, 2020, insbes. Rz. 162 ff.; PHIL BAUMANN, Wett-
bewerbsverzerrungen durch privatwirtschaftliche Staatstätigkeit, 2019, ins-
bes. Rz. 284 ff.; KRAMER/STÖCKLI, Grenzenlose Staatswirtschaft? Bemer-
kungen zum Bundesgerichtsurteil «Glarnersach» vom 3. Juli 2012, recht
2013 S. 28 ff.; PETER HETTICH, Bundesgericht, II. öffentlich-rechtliche Ab-
teilung, Urteil vom 3. Juli 2013, Schweizerischer Versicherungsverband
und andere c. Kanton Glarus, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Ange-
legenheiten, BGer 2C_485/2010, AJP 2012 S. 1467 ff.; ferner MALIN-
VERNI/HOTTELIER/RANDALL/FLÜCKIGER, Droit constitutionnnel suisse, Vol.
II, 4. Aufl. 2021, Rz. 1035 f. sowie, auch zum Entscheid Publicom,
ABEGG/FREI, Eintritt des Staates in den Wettbewerb, recht 2018 S. 142 ff.;
ferner zur privatwirtschaftlichen Tätigkeit des Staates [auch im Zusammen-
hang mit dem Grundsatz der Gleichbehandlung der Konkurrierenden] PE-
TER HETTICH, Infrastrukturverfassung, in: Diggelmann/Randall/Schindler
[Hrsg.], Verfassungsrecht der Schweiz, Band 3, 2020, S. 2296; RHI-
NOW/SCHMID/BIAGGINI/UHLMANN, Öffentliches Wirtschaftsrecht, 2. Aufl.
2011, insbes. S. 337 und 348–351; MARKUS SCHOTT, Staat und Wettbe-
werb, 2010, Rz. 731–733; PAUL RICHLI, Grundriss des schweizerischen
Wirtschaftsverfassungsrechts, 2007, Rz. 180 und 334; YVO HANGARTNER,
Der Staat als Unternehmer, in: Rechtliche Rahmenbedingungen des Wirt-
schaftsstandortes Schweiz, Festschrift 25 Jahre juristische Abschlüsse an
der Universität St. Gallen [HSG], 2007, S. 237 ff., S. 241–246).

Von der Lehre begrüsst wurde, dass das Bundesgericht auf die öffentlich-
rechtliche Beschwerde eingetreten ist. Hervorgehoben wird, dass – ent-
sprechend der im Rahmen der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Ange-
legenheiten zulässigen Rügen – neu eine Verletzung objektiv-rechtlicher
Normen geltend gemacht und somit eingewendet werden könne, durch die
privatwirtschaftliche Tätigkeit des Staates werde Art. 94 BV verletzt und
dies unabhängig davon, ob eine Einschränkung der individualrechtlichen
Komponente der Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV) vorliege (VALLENDER/HET-
TICH, a.a.O., Art. 27 Rz. 30 und Art. 94 Rz. 4). Damit sei ein «erhebliches
Rechtsschutzdefizit» behoben worden, nachdem das Bundesgericht zuvor
auf entsprechende Beschwerden gegen die privatwirtschaftliche Tätigkeit
des Staates (mangels eines rechtlich geschützten Interesses) regelmässig
nicht eingetreten war (HETTICH, a.a.O., AJP 2012 S. 1469; ebenfalls zu-
stimmend GIOVANNI BIAGGINI, Bundesgericht, II. öffentlich-rechtliche

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Abteilung, 3. Juli 2012, 2C_485/2010, ZBl 2012 S. 674; vgl. auch RENÉ
WIEDERKEHR, Die Beschwerdebefugnis des Konkurrenten, recht 2014
S. 84 und 87 ff.; KRAMER/STÖCKLI, a.a.O., S. 35 ff.; HANGARTNER, Glarner-
sach, AJP 2012 S. 1820). An anderer Stelle wird der Entscheid «Glarner-
sach» als «Fortsetzung der Rechtsprechung zum Grundsatz der Gleichbe-
handlung direkter Konkurrenten» bezeichnet (FELIX UHLMANN, in: Basler
Kommentar zur Bundesverfassung, 2015, Art. 27 Rz. 68 mit Hinweisen).

4.4
4.4.1 Die Vorinstanz hat die Parteistellung der Beschwerdeführerin ver-
neint mit der Begründung, es fehle an einer speziellen wirtschaftspoliti-
schen oder sonstigen Regelung, die in Bezug auf die privatwirtschaftliche
Tätigkeit der Beschwerdegegnerin eine besondere, über das blosse Kon-
kurrenzverhältnis hinausgehende Beziehungsnähe zwischen den Parteien
erzeuge. Eine solche spezielle wirtschaftspolitische Regelung ist jedoch
nicht in jedem Fall erforderlich. Vielmehr können gemäss der dargestellten
Rechtsprechung Konkurrenten auch durch den Grundsatz der Wettbe-
werbsneutralität untereinander in eine spezifische Beziehungsnähe
(Art. 48 Abs. 1 Bst. b VwVG) versetzt werden. Dies gilt gemäss dem Ent-
scheid «Glarnersach» insbesondere für Konkurrenz durch eine privatwirt-
schaftliche Tätigkeit des Staates (vgl. BERNHARD WALDMANN, in: Basler
Kommentar zum Bundesgerichtsgesetz, 3. Aufl. 2018, Art. 89 Rz. 25b mit
Hinweis auf den Entscheid «Glarnersach»; ferner den Bericht des Bundes-
rates vom 8. Dezember 2017 in Erfüllung der Postulate 12.4172 FDP-Libe-
rale Fraktion vom 13.12.2012 und 15.3880 Schilliger vom 22.09.2015,
Staat und Wettbewerb; Auswirkungen staatlich beherrschter Unternehmen
auf die Wettbewerbsmärkte, insbes. S. 23 f. und S. 38, zu möglichen fakti-
schen Vorteilen einer privatwirtschaftlichen Tätigkeit des Staates im Ver-
gleich zu privaten Konkurrenten).

Dabei ist nicht von Bedeutung, dass der dem Entscheid «Glarnersach» zu
Grunde liegende Sachverhalt ein anderer war, als er hier zu beurteilen ist;
im Entscheid «Glarnersach» war zu beurteilen, ob eine privatwirtschaftli-
che Tätigkeit überhaupt zulässig ist, während hier materiell zu beurteilen
wäre, ob die Beschwerdegegnerin mit ihrer privatwirtschaftlichen Tätigkeit
über das hinausgeht, was ihr erlaubt ist. Die materiellen Voraussetzungen
für eine privatwirtschaftliche Tätigkeit des Staates sind in beiden Fällen die-
selben und aus diesem Grund auch keine unterschiedlichen Voraussetzun-
gen an die Legitimation beziehungsweise Parteistellung zu knüpfen. Es
kann somit nicht (mehr) gesagt werden, es fehle der Beschwerdeführerin
an der erforderliche besonderen Beziehungsnähe zur privatwirtschaft-

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lichen Tätigkeit des Staates. Zudem ist kein anderes Verfahren erkennbar,
das es der Beschwerdeführerin ermöglichen würde, den angestrebten Er-
folg zu erzielen; insbesondere steht der Beschwerdeführerin betreffend die
privatwirtschaftliche Tätigkeit der Beschwerdegegnerin kein zivil- und auch
kein wettbewerbsrechtliches Verfahren zur Verfügung, das eine Prüfung
der für die Beschwerdegegnerin geltenden Marktzugangsvoraussetzungen
ermöglichen würde (vgl. BGE 149 I 2 E. 3.23 f., insbes. E. 3.2.2 und
E. 3.3.3, auch zum Realakt). Die Parteistellung der Beschwerdeführerin
kann daher nicht grundsätzlich verneint werden.

4.4.2 Zu demselben Ergebnis führt auch eine weitere Betrachtung.

Die Bundesverfassung gewährleistet in Art. 27 die Wirtschaftsfreiheit und
damit insbesondere die freie Wahl des Berufes sowie den freien Zugang
zu einer privatwirtschaftlichen Erwerbstätigkeit und deren freie Ausübung.
Gemäss Art. 94 Abs. 1 BV halten sich Bund und Kantone an den Grund-
satz der Wirtschaftsfreiheit. Abweichungen von diesem Grundsatz, insbe-
sondere Massnahmen, die sich gegen den Wettbewerb richten, sind nur
zulässig, wenn sie in der Bundesverfassung vorgesehen oder durch kan-
tonale Regalrechte begründet sind (Art. 94 Abs. 4 BV). Das verfassungs-
mässige Recht der Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV) schützt damit den indi-
vidualrechtlichen Gehalt, Art. 94 BV als grundlegendes Ordnungsprinzip
einer auf marktwirtschaftlichen Prinzipien beruhenden Wirtschaftsordnung
die systembezogene oder institutionelle Dimension der Wirtschaftsfreiheit,
wobei diese beiden Aspekte freilich eng aufeinander bezogen sind und
nicht isoliert betrachtet werden können (BGE 138 I 378 E. 6.1). Nach der
herrschenden Lehre ergibt sich aus Art. 27 und Art. 94 BV ein ordnungspo-
litischer Grundentscheid für eine marktwirtschaftlich organisierte Privatwirt-
schaft (hierzu FRITZ GYGI, Die schweizerische Wirtschaftsverfassung, Zeit-
schrift für Schweizerisches Recht [ZSR] 1970 II S. 314–321; vgl. zudem,
auch das Schrifttum zusammenfassend, VALLENDER/HETTICH, a.a.O.,
Art. 27 Rz. 91 ff.; RHINOW/SCHMID/BIAGGINI/UHLMANN, a.a.O., § 4 Rz. 81 ff.;
KLAUS A. VALLENDER, Grundzüge der «neuen» Wirtschaftsverfassung, AJP
1999 S. 681–684). Die Verfassungsbestimmung von Art. 94 BV richtet sich
in diesem Sinne in (in erster Linie) an den Gesetzgeber und hält diesen an,
besagtem Ordnungsprinzip Rechnung zu tragen.

Den Materialien zum Postorganisationsgesetz lässt sich in diesem Zusam-
menhang zum Zweckartikel (Art. 3 POG) entnehmen was folgt (Botschaft
Postorganisationsgesetz, BBl 2009 5265, 5289; vgl. auch vorstehend

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E. 3.3; im Parlament gab die Bestimmung, soweit hier von Interesse, zu
keinen Diskussionen Anlass):

[...]
Mit diesem Zweckartikel soll der Post ermöglicht werden, unter Berücksichti-
gung der bisherigen Entwicklung und mit Blick auf die vollständige Marktöff-
nung, ihre bisherigen Aktivitäten sinnvoll und angemessen zu erweitern. Dabei
muss sie sich an die verfassungsrechtlichen Grenzen halten. Sie kann ihre
Dienstleistungen im In- und Ausland erbringen. Die Bedingung, dass alle
Dienstleistungen der Post im Zusammenhang mit ihrem Kerngeschäft stehen
müssen, stellt die gesetzmässige Anbindung ihrer Tätigkeit sicher.
[...]

Gemäss dem Entscheid des Bundesgerichts zur «Glarnersach» setzt die
Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten keine Beeinträchti-
gung in einer (individuellen) Rechtsposition voraus. Es kann mit ihr mithin
die Verletzung objektiv-rechtlicher Normen gerügt werden. Dies gilt auch
für die Beschwerde vor Bundesverwaltungsgericht, soweit – wie hier – ge-
gen ein Urteil des Bundesverwaltungsgericht Beschwerde in öffentlich-
rechtlichen Angelegenheiten vor Bundesgericht geführt werden kann; ge-
mäss dem Grundsatz der Einheit des Verfahrens darf die Rechtsmittelbe-
fugnis im Verfahren vor Bundesverwaltungsgericht nicht enger gefasst wer-
den, als dies für die Beschwerde an das Bundesgericht vorgesehen ist.
Soweit also wie hier die Beschwerdeführerin einwendet, die Beschwerde-
gegnerin verfügte als ihre Konkurrentin nicht über eine hinreichende Markt-
zugangsberechtigung und es sei Art. 3 POG verletzt, kann eine besondere
Beziehungsnähe der Beschwerdeführerin zur privatwirtschaftlichen Tätig-
keit der Beschwerdegegnerin nicht von vornherein verneint werden. Dieses
Ergebnis führt sodann nicht nur dazu, dass grundsätzlich individueller
Rechtsschutz möglich ist (vgl. BGE 149 I 2 E. 3.3.2, wonach nicht ohne
Weiteres davon auszugehen ist, der Gesetzgeber habe den Rechtsschutz
einschränken wollen). Vielmehr trägt der individuelle Rechtsschutz auch zu
einer Verwirklichung des ordnungspolitischen Grundentscheids bei, der im
Zweckartikel des Postorganisationsgesetzes konkretisiert wird. Die zu be-
urteilende Streitsache ist mithin zusätzlich wirtschaftsverfassungsrechtlich
von Bedeutung.

4.5 Das Vorliegen einer besonderen Beziehungsnähe reicht mit Blick auf
die erforderliche Abgrenzung zur unzulässigen Popularbeschwerde für sich
allein zur Begründung der Parteistellung nicht aus. Die Beschwerdeführe-
rin hat nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung darüber hinaus in
vertretbarer Weise ein eigenes schutzwürdiges Interesse am Ausgang des

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aufsichtsrechtlichen Verfahrens beziehungsweise der Anordnung allfälliger
aufsichtsrechtlicher Massnahmen (Art. 48 Abs. 1 Bst. c VwVG) geltend zu
machen, wobei die beiden Voraussetzungen – die besondere Beziehungs-
nähe und das eigene schutzwürdige Interesse – nicht isoliert voneinander
betrachtet werden können. Das schutzwürdige Interesse kann rechtlicher
oder auch bloss tatsächlicher Natur sein. Die streitbetroffene privatwirt-
schaftliche Tätigkeit der Beschwerdegegnerin muss mithin zumindest ge-
eignet sein, sich (aufgrund eines hinreichend direkten Konkurrenzverhält-
nisses) auf die Geschäftstätigkeit der Beschwerdeführerin auszuwirken
(vgl. zur Voraussetzung des direkten Konkurrenzverhältnisses BGE 141 V
577 E. 7.2 mit Hinweisen auf die Rechtsprechung).

Zum Erfordernis des schutzwürdigen Interesses im beschriebenen Sinn
haben sich die Verfahrensbeteiligten bisher nicht (vertieft) geäussert.

4.6 Das Bundesverwaltungsgericht stellt den massgebenden Sachverhalt,
soweit für den Entscheid relevant, von Amtes wegen fest (Art. 12 VwVG;
vorstehend E. 2) und entscheidet alsdann in der Sache selbst oder weist
diese ausnahmsweise mit verbindlichen Weisungen an die Vorinstanz zu-
rück (Art. 61 Abs. 1 VwVG).

Vorliegend sind weitere Sachverhaltsfeststellungen notwendig. Es wird von
der Beschwerdeführerin darzulegen und alsdann von der Vorinstanz zu
prüfen sein, ob der Beschwerdeführerin ein hinreichendes, das heisst die
Parteistellung begründendes schutzwürdiges Interesse am Ausgang des
Verfahrens beziehungsweise der Anordnung der von ihr verlangten Mass-
nahmen zukommt. Das Bundesverwaltungsgericht verfügt nicht über die
erforderlichen Angaben und über das erforderliche Fachwissen, um eine
solche Beurteilung erstinstanzlich vorzunehmen und – sollte die Legitima-
tion zu bejahen sein – materiell zu prüfen, ob der Beschwerdegegnerin eine
hinreichende Marktbetätigungserlaubnis zukommt und die gesetzlichen
und verfassungsmässigen Anforderungen erfüllt sind. Aus diesen Gründen
kommt einzig ein kassatorischer Entscheid in Betracht. Die Angelegenheit
ist an die sachlich zuständige Behörde zurückzuweisen.

Zwischen den Parteien ist strittig, ob die Vorinstanz oder das BAKOM (teil-
weise) zuständig ist, die Voraussetzungen für die privatwirtschaftliche Tä-
tigkeit der Beschwerdegegnerin zu prüfen. Die Beschwerdeführerin ver-
langt, es sei eine Behörde für zuständig zu erklären, die Einhaltung der
Voraussetzungen gesamthaft zu überprüfen. Eine geteilte Zuständigkeit
sei nicht zweckmässig. Es ist daher im Folgenden zu prüfen, welche Be-

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hörde (gesamthaft) zur materiellen Beurteilung der Voraussetzungen für
die privatwirtschaftliche Tätigkeit der Beschwerdegegnerin und damit der
Rechtsbegehren der Beschwerdeführerin zuständig wäre, sollte die Partei-
stellung der Beschwerdeführerin zu bejahen sein.

5.
5.1 Die Vorinstanz hat, abgesehen von der Prüfung der Einhaltung des
Quersubventionierungsverbots (Art. 22 Abs. 2 Bst. i PG), ihre sachliche Zu-
ständigkeit verneint. Sie erachtet sich mithin als nicht zuständig, umfas-
send zu prüfen, ob die Beschwerdegegnerin über eine hinreichende Markt-
zugangserlaubnis verfügt. Zur Begründung macht sie geltend, der Zweck
der Beschwerdegegnerin werde im Postorganisationsgesetz in Art. 3 defi-
niert. Es sei jedoch weder Aufgabe der Vorinstanz, die Anwendung des
Postorganisationsgesetzes zu überwachen, noch komme ihr eine gene-
relle Aufsichtsbefugnis über die Beschwerdegegnerin zu.

Die Beschwerdeführerin hatte zusätzlich zu ihrer Eingabe an die Vorinstanz
in derselben Angelegenheit auch beim BAKOM eine als Aufsichtsbe-
schwerde bezeichnete Eingabe eingereicht mit denselben Rechtsbegeh-
ren in der Sache (vgl. vorstehend Sachverhalt Bst. D.b). Das BAKOM hat
die Parteistellung der Beschwerdeführerin ebenfalls verneint und ist mit
Verfügung vom 15. September 2022 im Ergebnis auf die Rechtsbegehren
nicht eingetreten. Die Beschwerdeführerin hat gegen die Verfügung des
BAKOM vom 15. September 2022 Beschwerde beim Bundesverwaltungs-
gericht erhoben (Verfahren A-4762/2022).

5.2
5.2.1 Nach der dargestellten Rechtsprechung folgt aus dem ordnungspoli-
tischen Grundentscheid für eine marktwirtschaftlich organisierte Privatwirt-
schaft, dass privatwirtschaftliches Handeln des Staates auf einer formell-
gesetzlichen Grundlage beruhen, im öffentlichen Interesse liegen und ver-
hältnismässig sowie wettbewerbsneutral sein muss. Aus der geforderten
Wettbewerbsneutralität staatlicher Wirtschaftstätigkeit ergibt sich das Ver-
bot der Quersubventionierung des Wettbewerbsbereichs eines staatlichen
Unternehmens aus seinem Monopolbereich – hier den reservierten Diens-
ten (vgl. BGE 143 II 425 E. 4.3 sowie vorstehend E. 4.3.2 f.).

Grundlage beziehungsweise Ausgangspunkt für die Beurteilung, welche
Behörde gegenüber der Beschwerdegegnerin die Aufsicht über die Einhal-
tung der genannten Voraussetzungen ausübt, ist die geltende formell-ge-
setzlichen Regelung zur privatwirtschaftlichen Tätigkeit der Beschwerde-

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gegnerin. Konkret ist zu prüfen, ob sich besagter formell-gesetzlichen Re-
gelung beziehungsweise dem anwendbaren Sachgesetz eine Zuständig-
keitsordnung in Bezug auf die Überprüfung der Marktzugangserlaubnis
entnehmen lässt. Bei Bedarf sind die gesetzlichen Bestimmungen nach
den üblichen Regeln auszulegen (vgl. zur Auslegung das Urteil des BVGer
A-2088/2021 vom 27. Mai 2024 E. 6.2.2 mit Hinweisen auf die Rechtspre-
chung).

5.2.2 Die privatwirtschaftliche Tätigkeit der Beschwerdegegnerin ist im
Postorganisationsgesetz im Rahmen des Zweckartikels (Art. 3 POG) gere-
gelt. Demnach ist es der Beschwerdegegnerin erlaubt, in Konkurrenz zu
Privaten mit dem jeweiligen Grundversorgungsauftrag zusammenhän-
gende Dienstleistungen zu erbringen. Mit diesem Erfordernis wird die ge-
setzmässige Anbindung der Tätigkeit der Beschwerdeführerin sicherge-
stellt (vgl. vorstehend E. 3.3).

Das Postorganisationsgesetz regelt im Weiteren nicht, welcher Behörde
die Aufsicht über die Einhaltung der verfassungsrechtlichen und gesetzli-
chen Schranken für die privatwirtschaftliche Tätigkeit der Beschwerdegeg-
nerin gemäss Art. 3 POG zukommt. So ist zwar innerhalb der Schlussbe-
stimmungen in Art. 12 POG festgehalten, dass der Bundesrat das Postor-
ganisationsgesetz vollzieht. Damit ist jedoch der Erlass von Ausführungs-
bestimmungen gemeint ist (Botschaft Postorganisationsgesetz, BBl 2009
5265, 5295). Letztere enthalten keine Regelung zu der hier interessieren-
den Frage.

Unter dem alten, bis zum 30. September 2011 für die Schweizerische Post
geltenden Recht war die privatwirtschaftliche Tätigkeit der Beschwerde-
gegnerin unter der Überschrift «Wettbewerbsdienste der Post» in der Post-
gesetzgebung geregelt (vgl. vorstehend E. 3.3). Es ist daher in einem wei-
teren Schritt zu prüfen, ob die Postgesetzgebung die Aufsicht über die Ein-
haltung der Voraussetzungen für die privatwirtschaftliche Tätigkeit der Be-
schwerdegegnerin regelt(e).

5.2.3 Die Postgesetzgebung differenziert hinsichtlich der Aufsicht über die
Beschwerdegegnerin je nach betroffenem Versorgungsauftrag. Demnach
wird die Beschwerdegegnerin unter anderem durch die Vorinstanz und das
BAKOM beaufsichtigt; die Vorinstanz ist als unabhängige Behördenkom-
mission zuständig für die Aufsicht über die Anbieterinnen von Postdiensten,
während das BAKOM insbesondere Aufsichtsbehörde im Bereich der

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Grundversorgung mit Dienstleistungen des Zahlungsverkehrs ist (vgl. vor-
stehend E. 3.2.3).

Gemäss Art. 24 Abs. 1 PG wacht die Vorinstanz im Rahmen ihrer Aufgaben
darüber, dass das internationale Recht, das Postgesetz und die Ausfüh-
rungsbestimmungen eingehalten werden. Die Zuständigkeit der Vorinstanz
ist mithin auf Fragen beschränkt, die sich aus der Anwendung der Postge-
setzgebung ergeben und ihre Aufgaben sind abschliessend im Katalog ge-
mäss Art. 22 Abs. 2 PG aufgeführt (Botschaft Postgesetz, BBl 2009 5181,
5207 f. und 5228); es handelt sich um eine Wiederholung der Aufgaben,
die im Gesetz in den jeweiligen Bestimmungen erwähnt sind. Demnach
überwacht die Vorinstanz unter anderem die Einhaltung des Quersubven-
tionierungsverbots gemäss Art. 19 PG (Art. 22 Abs. 2 Bst. i PG). Die Zu-
ständigkeit des BAKOM findet sich auf Verordnungsstufe in Art. 63 VPG
geregelt. Demnach ist das BAKOM insbesondere zuständig für die Aufsicht
über die Grundversorgung mit Dienstleistungen des Zahlungsverkehrs.

Nach dem Gesagten kann dem Postgesetz keine (umfassende) Regelung
zur Frage der Aufsicht über die Einhaltung der Voraussetzungen für die
privatwirtschaftliche Tätigkeit der Beschwerdegegnerin entnommen wer-
den. Die Aufgaben der Vorinstanz und auch des BAKOM sind vielmehr ab-
schliessend enumeriert beziehungsweise auf den Geltungsbereich der
Postgesetzgebung beschränkt. Auf formell-gesetzlicher Ebene wird so-
dann keine Behörde – im Sinne einer Auffangzuständigkeit – für zuständig
erklärt für den Fall, dass keine andere Behörde ausdrücklich zuständig ist.

Auch im alten Recht findet sich keine Regelung zu der hier interessieren-
den Frage. Die Aufsicht oblag damals der sogenannten Regulierungsbe-
hörde (Art. 40 Abs. 2 aVPG). Die Aufgaben der Regulierungsbehörde als
fachlich unabhängige Behörde waren abschliessend in Art. 41 Abs. 1 aVPG
geregelt; demnach oblag es der Regulierungsbehörde unter anderem, über
die Einhaltung des Quersubventionierungsverbots zu wachen. Die Aufsicht
über die damals noch in der Postgesetzgebung geregelten Wettbewerbs-
dienste war auch in der alten Postverordnung nicht positivrechtlich gere-
gelt.

5.2.4 Als Zwischenergebnis ist somit festzuhalten, dass weder das Postor-
ganisationsgesetz noch das Postgesetz regelt, welche Behörde die Auf-
sicht über die Einhaltung der Vorgaben für die privatwirtschaftliche Tätigkeit
der Beschwerdegegnerin ausübt. Mit Blick darauf, dass ein Rechtsschutz-
bedürfnis an der Überprüfung der betreffenden Vorgaben grundsätzlich zu

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bejahen ist (vgl. vorstehend E. 4.4), kann diese Frage nicht offen bleiben.
Es ist daher von einer planwidrigen Unvollständigkeit der Gesetzgebung
beziehungsweise von einer offenen Lücke auszugehen (BGE 146 III 426
E. 3, insbes. E. 3.1 und 3.3 und BGE 144 II 281 E. 4.5.1, je mit Hin-weisen;
vgl. zur Begrifflichkeit HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Allgemeines Verwal-
tungsrecht, 8. Aufl. 2020, Rz. 201–216 mit [kritischen] Hinweisen auf die
Entwicklung der Rechtsprechung sowie KRAMER/ARNET, Juristische Me-
thodenlehre, 7. Aufl. 2024, S. 220 ff.); alleine aus dem Umstand, dass im
Postgesetz die Aufgaben der Vorinstanz abschliessend geregelt sind, kann
nicht auf ein qualifiziertes Schweigen des Gesetzgebers geschlossen wer-
den, umso mehr, als den Materialien nichts entnommen werden kann, was
darauf schliessen liesse, der Gesetzgeber habe eine Aufsicht über die Ein-
haltung der Marktzugangsbeschränkungen stillschweigend ausschliessen
wollen.

Es ist im Folgenden Aufgabe des Bundesverwaltungsgerichts, die Lücke
zu füllen. Massstab hierbei sind die dem Gesetz selbst zu Grunde liegen-
den Zielsetzungen und Wertungen. Lücken können zudem oftmals auf dem
Weg der Analogie oder – die Frage der Zuständigkeit betreffend – auf dem
Weg der Kompetenzattraktion geschlossen werden (vgl. BGE 146 III 426
E. 3.1; Urteil des BVGer A-3974/2020 vom 15. Dezember 2020 E. 3.8.3 mit
Hinweisen).

5.3
5.3.1 Die privatwirtschaftliche Tätigkeit der Beschwerdegegnerin muss auf
einer formell-gesetzlichen Grundlage beruhen, im öffentlichen Interesse
liegen und verhältnismässig sowie wettbewerbsneutral sein, wobei aus
dem Gebot der Wettbewerbsneutralität das Verbot der Quersubventionie-
rung folgt (vgl. vorstehend E. 4.3.2 f.).

Der Gesetzgeber hat mit der Vorinstanz eine institutionell unabhängige Re-
gulierungs- und Aufsichtsbehörde eingesetzt und dieser ein Fachsekreta-
riat zur Seite gestellt (Art. 21 PG). Die Vorinstanz befasst sich mit der Funk-
tionsweise des Marktes und mit den notwendigen staatlichen Eingriffen bei
Marktversagen. Zu ihren Aufgaben gehört insbesondere die Aufsicht über
die Marktordnung und die Grundversorgung. Zudem überwacht sie die Ein-
haltung der Quersubventionierungsverbots gemäss Art. 19 PG (Art. 22
Abs. 2 Bst. i PG). Die Vorinstanz ist in diesem Rahmen befugt und ver-
pflichtet, Wettbewerbsverzerrungen zu verhindern und die gewollte Markt-
ordnung nötigenfalls mit den ihr zur Verfügung stehenden Sanktions-

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instrumenten durchzusetzen (Botschaft Postgesetz, BBl 2009 5181,
5207 f. und 5230 f.).

Die Lücke im Gesetz ist mit Blick auf diese Wertungen und Festlegungen
des Gesetzgebers zu schliessen. Die Vorinstanz ist Aufsichtsbehörde über
die Marktordnung und zudem positivrechtlich für die Einhaltung einer der
vorgenannten Voraussetzungen für die privatwirtschaftliche Tätigkeit der
Beschwerdegegnerin – die Einhaltung des Quersubventionierungsverbots
und damit der Wettbewerbsneutralität – sachlich zuständig. Aufgrund des
engen Sachzusammenhangs zur bestehenden positivrechtlichen Zustän-
digkeitsordnung ist die Vorinstanz in richterlicher Lückenfüllung gesamthaft
für die Einhaltung der verfassungsrechtlichen Grenzen der privatwirtschaft-
lichen Tätigkeit der Beschwerdegegnerin für zuständig zu erklären (vgl. in
diesem Sinne auch BGE 149 I 2 E. 3, insbes. E. 3.3.4, und Urteil des BGer
1C_297/2018 vom 28. März 2019 E. 3.5).

5.3.2 Die Vorinstanz und die Beschwerdegegnerin wenden gegen eine Zu-
ständigkeit der Vorinstanz ein, es fehle hierfür an der gemäss dem Regie-
rungs- und Verwaltungsorganisationsgesetz (RVOG, SR 172.010) erfor-
derlichen gesetzlichen Befugnis. Sie verweisen konkret auf Art. 8 Abs. 4
sowie Art. 57a Abs. 2 und Art. 57b Bst. c RVOG. Das Fehlen einer allenfalls
nach dem RVOG erforderlichen besonderen gesetzlichen Regelung liegt
in der Natur einer echten Lücke im Gesetz und kann daher eine Zuweisung
der Zuständigkeit an die Vorinstanz in richterlicher Lückenfüllung für sich
allein nicht entgegenstehen.

Jedes andere Ergebnis würde sodann zu einer geteilten Zuständigkeit füh-
ren. Eine solche wäre nicht zweckmässig. So ist die Vorinstanz gemäss
Art. 22 Abs. 2 Bst. i PG für die Einhaltung des Quersubventionierungsver-
bots zuständig. Diese positivrechtliche Zuständigkeitsordnung bliebe be-
stehen und wäre zu beachten; die Zuständigkeitsordnung im öffentlichen
Verfahrensrecht ist zwingender Natur, von der grundsätzlich nicht abgewi-
chen werden darf (Urteil des BGer 1C_297/2018 vom 28. März 2019
E. 2.1; vgl. zur ausnahmsweisen Möglichkeit der Kompetenzattraktion
1C_546/2023 vom 13. Mai 2024 E. 4.2 mit Hinweisen). Würde also im Rah-
men der richterlichen Lückenfüllung etwa das BAKOM als weitere Auf-
sichtsbehörde im Bereich der Postgesetzgebung oder der Bundesrat als
oberste Vollzugsbehörde für das Postorganisationsgesetz für sachlich zu-
ständig erklärt, die Einhaltung der Marktzugangsvoraussetzungen zu prü-
fen, verbliebe die Zuständigkeit und auch die Verfügungskompetenz posi-
tivrechtlich gleichwohl teilweise bei der Vorinstanz; die bestehende Zustän-

Seite 31
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digkeitsordnung betrifft nicht allein das Einschreiten auf Begehren bezie-
hungsweise Anzeige hin, sondern begründet eine allgemeine behördliche
Aufsicht in diesem Bereich (vgl. Art. 19 Abs. 3 PG). Es sprechen mithin
auch das Gebot der Rechtssicherheit und (damit) das Bestreben, sich wi-
dersprechende Entscheide zu vermeiden, für die Vorinstanz als einzig zu-
ständige Behörde. Selbst wenn dem BAKOM, wie das Bundesgericht in
anderem Zusammenhang erwog, durch Verordnungsrecht eine Auffangzu-
ständigkeit zukäme (vgl. Urteil des BGer 2C_36/2016 vom 31. Juli 2017
E. 4.4) und hierfür eine Bestimmung auf Verordnungsstufe ausreichen
würde, wäre zur Vermeidung einer geteilten Zuständigkeit und unter Be-
rücksichtigung der Wertungen des Gesetzgebers die Zuständigkeit der
Vorinstanz im Rahmen einer Kompetenzattraktion von der Einhaltung des
Quersubventionierungsverbots auf die Einhaltung der verfassungsrechtli-
chen Grenzen der privatwirtschaftlichen Tätigkeit der Beschwerdegegnerin
auszudehnen (vgl. Urteil des BVGer A-3974/2020 vom 15. Dezember 2020
E. 3.8.3 mit Hinweisen auf die Rechtsprechung).

5.4 Zusammenfassend ergibt sich, dass das geltende Recht in Bezug auf
die Frage, welche Behörde für die Einhaltung der verfassungsrechtlichen
Grenzen der privatwirtschaftlichen Tätigkeit der Beschwerdegegnerin (um-
fassend) zuständig ist, eine Lücke aufweist. Diese ist in richterlicher Lü-
ckenfüllung zu schliessen und die Zuständigkeit aufgrund des engen Sach-
zusammenhangs zur bestehenden positivrechtlichen Zuständigkeitsord-
nung umfassend der Vorinstanz zuzuweisen. Die Beschwerde ist daher
gutzuheissen, die angefochtene Verfügung ist aufzuheben und die Angele-
genheit ist im Sinne der Erwägungen zur neuen Beurteilung der Parteistel-
lung sowie allenfalls zur materiellen Beurteilung im aufsichtsrechtlichen
Verfahren an die Vorinstanz zurückzuweisen.

Einer Gutheissung der Beschwerde und einer Rückweisung der Angele-
genheit an die Vorinstanz steht der Grundsatz von Treu und Glauben (Art. 9
BV) nicht von vornherein entgegen. Zwar hat die Beschwerdegegnerin die
Livesystems AG bereit mit Wirkung ab dem 1. Juli 2021 erworben, während
die Beschwerdeführerin ihre Rechtsbegehren erst am 22. Dezember 2021
und somit ein halbes Jahr später an die Vorinstanz richtete. Die Rechtslage
war, wie der vorliegende Entscheid zeigt, nicht klar und es war in anderem
Zusammenhang ohne Erfolg zunächst ein Einschreiten der Wettbewerbs-
behörden verlangt worden. Es kann daher nicht gesagt werden, die Be-
schwerdeführerin habe sich mit ihrem Schreiben an die Vorinstanz vom
22. Dezember 2021 übermässig viel Zeit gelassen.

Seite 32
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6.
Im Ergebnis sind nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts der privat-
wirtschaftlichen Tätigkeit des Staates wie hier derjenigen der Beschwerde-
gegnerin verfassungsrechtliche Grenzen gesetzt: Die Tätigkeit muss auf
einer formell-gesetzlichen Grundlage beruhen, sie muss im öffentlichen In-
teresse liegen und sie muss verhältnismässig sowie wettbewerbsneutral
sein. Durch das Erfordernis der Wettbewerbsneutralität können Konkurren-
ten untereinander in eine spezifische Beziehungsnähe gesetzt werden. Es
kann daher nicht (mehr) gesagt werden, es fehle der Beschwerdeführerin
grundsätzlich an der für die Parteistellung erforderlichen besonderen Be-
ziehungsnähe zur privatwirtschaftlichen Tätigkeit der Beschwerdegegne-
rin.

Die Frage, welche Behörde für die Einhaltung der verfassungsrechtlichen
Grenzen der privatwirtschaftlichen Tätigkeit der Beschwerdegegnerin zu-
ständig ist, findet sich weder im Post- noch im Postorganisationsgesetz ge-
regelt. Es ist von einer echten Lücke als Folge einer planwidrigen Unvoll-
ständigkeit des Gesetzes auszugehen. Die Vorinstanz ist positivrechtlich
für die Einhaltung des Quersubventionierungsverbots als eine Vorausset-
zung der privatwirtschaftlichen Tätigkeit der Beschwerdegegnerin zustän-
dig. Aufgrund des engen Sachzusammenhangs ist sie in richterlicher Lü-
ckenfüllung gesamthaft für die Einhaltung der verfassungsrechtlichen
Grenzen der privatwirtschaftlichen Tätigkeit der Beschwerdegegnerin für
zuständig zu erklären. Dem Gesetzgeber steht es freilich zu, eine andere
Zuständigkeitsordnung festzulegen, die ebenso effektiven Rechtsschutz
ermöglicht.

Die Beschwerde ist daher im Sinne der Erwägungen gutzuheissen, die an-
gefochtene Verfügung ist aufzuheben und die Angelegenheit ist im Sinne
der Erwägungen an die Vorinstanz zurückzuweisen. Diese wird gestützt
auf eine weitergehende Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts
über die Parteistellung der Beschwerdeführerin im aufsichtsrechtlichen
Verfahren und allenfalls in der Sache zu entscheiden haben.

7.
7.1 Abschliessend ist über die Kosten- und Entschädigungsfolgen für das
Beschwerdeverfahren zu entscheiden.

7.2 Das Bundesverwaltungsgericht auferlegt die Kosten für das Beschwer-
deverfahren in der Regel der unterliegenden Partei. Ausnahmsweise kön-
nen die Kosten erlassen werden (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Die Rückweisung

Seite 33
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der Sache an die Vorinstanz zur neuen Entscheidung mit noch offenem
Ausgang des Verfahrens gilt dabei praxisgemäss als vollständiges Obsie-
gen der Beschwerde führenden Partei (Urteil des BVGer A-3484/2018 vom
7. September 2021 E. 38.2 mit Hinweisen auf die Rechtsprechung).

Die Kosten für das Beschwerdeverfahren (einschliesslich der Zwischenver-
fügungen) sind unter Berücksichtigung dessen, dass zusätzlich zu der vor-
liegenden Beschwerde drei weitere Beschwerden mit vergleichbarer Fra-
gestellung zu beurteilen sind, auf Fr. 3'000.– festzusetzen (Art. 1 ff. des
Reglements über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesver-
waltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]). Die Verfahrenskosten sind der
unterliegenden Beschwerdegegnerin zur Bezahlung nach Eintritt der
Rechtskraft des vorliegenden Urteils aufzuerlegen. Der von der Beschwer-
deführerin in der Höhe von Fr. 3'000.– geleistete Kostenvorschuss ist ihr
nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils zurückzuerstatten.
Sie hat dem Bundesverwaltungsgericht hierfür ihre Kontoverbindung be-
kannt zu geben.

7.3 Das Bundesverwaltungsgericht spricht der ganz oder teilweise obsie-
genden Partei von Amtes wegen oder auf Begehren eine Entschädigung
für ihr erwachsene notwendige und verhältnismässig hohe Kosten zu
(Art. 64 Abs. 1 VwVG). Die Parteientschädigung umfasst die Kosten der
Vertretung sowie allfällige weitere Auslagen der Partei (Art. 8 Abs. 1
VGKE). Das Bundesverwaltungsgericht legt die Höhe der Parteientschädi-
gung aufgrund einer detaillierten Kostennote oder, wenn keine Kostennote
beigebracht wird, aufgrund der Akten fest (Art. 14 VGKE). Die Entschädi-
gung für die anwaltliche Vertretung wird nach dem zeitlichen Aufwand be-
messen, wobei bei der Beurteilung des notwendigen und verhältnismässi-
gen Aufwands nebst der Komplexität der Streitsache auch zu berücksich-
tigen ist, ob der Rechtsvertretung die Sach- und Rechtslage bereits be-
kannt war (vgl. Urteile des BGer 2C_730/2017 vom 4. April 2018 E. 3.5.2
und 8C_329/2011 vom 29. Juli 2011 E. 6).

Die obsiegende Beschwerdeführerin hat keine Kostennote eingereicht. Die
Höhe der ihr zuzusprechenden Parteientschädigung ist daher aufgrund der
Akten zu bestimmen. Dabei ist insbesondere zu berücksichtigen, dass vor
Bundesverwaltungsgericht insgesamt vier Beschwerdeverfahren hängig
sind, in denen im Wesentlichen dieselben Rechtsfragen zu beurteilen sind
und die Parteien jeweils über dieselbe Rechtsvertretung verfügen. Das
Bundesverwaltungsgericht erachtet eine Parteientschädigung in der Höhe
von Fr. 7'000.– für angemessen. Diese ist der Beschwerdeführerin von der

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Beschwerdegegnerin nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils
zu bezahlen. Keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung haben die un-
terliegende Beschwerdegegnerin und die Vorinstanz (Art. 7 Abs. 1 und
Abs. 3 VGKE).

(Das Dispositiv befindet sich auf der nächsten Seite.)

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Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:

1.
Die Beschwerde wird im Sinne der Erwägungen gutgeheissen. Die Verfü-
gung der Vorinstanz vom 16. Juni 2022 wird aufgehoben und die Angele-
genheit zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückgewiesen.

2.
Die Verfahrenskosten in der Höhe von Fr. 3'000.– werden der Beschwer-
degegnerin zur Bezahlung nach Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden
Urteils auferlegt. Der von der Beschwerdeführerin in der Höhe von
Fr. 3'000.– geleistete Kostenvorschuss wird ihr nach Eintritt der Rechtskraft
des vorliegenden Urteils zurückerstattet. Sie hat dem Bundesverwaltungs-
gericht hierzu ihre Kontoverbindung bekannt zu geben.

3.
Der Beschwerdeführerin wird eine Parteientschädigung in der Höhe von
Fr. 7'000.– zugesprochen. Diese ist ihr von der Beschwerdegegnerin nach
Eintritt der Rechtskraft des vorliegenden Urteils zu bezahlen.

4.
Dieses Urteil geht an die Beschwerdeführerin, die Beschwerdegegnerin,
die Vorinstanz und an das Generalsekretariat des Departementes für Um-
welt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK).

Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen.

Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber:

Alexander Misic Benjamin Strässle

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Rechtsmittelbelehrung:

Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun-
desgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Ange-
legenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG). Die Frist ist
gewahrt, wenn die Beschwerde spätestens am letzten Tag der Frist beim
Bundesgericht eingereicht oder zu dessen Handen der Schweizerischen
Post oder einer schweizerischen diplomatischen oder konsularischen Ver-
tretung übergeben worden ist (Art. 48 Abs. 1 BGG). Die Rechtsschrift ist in
einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung
mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der ange-
fochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie die beschwerde-
führende Partei in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).

Versand:

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Zustellung erfolgt an:

– die Beschwerdeführerin (Gerichtsurkunde)
– die Beschwerdegegnerin (Gerichtsurkunde)
– die Vorinstanz (Ref-Nr. […]; Einschreiben)
– das Generalsekretariat des Departementes für Umwelt, Verkehr, Ener-
gie und Kommunikation UVEK (Gerichtsurkunde)

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