BVGer A-309/2024

Bundesverwaltungsgericht
Entscheid bestätigt durch BGer mit Ur-
Tribunal administratif fédéral
teil vom 18.08.2026 (2C_46/2025)
Tribunale amministrativo federale
Tribunal administrativ federal

Abteilung I
A-309/2024

Urteil vom 28. November 2024

Besetzung Richter Maurizio Greppi (Vorsitz),
Richter Alexander Misic,
Richter Jürg Marcel Tiefenthal,
Gerichtsschreiberin Anna Wildt.

Parteien Verein CHWOLF,
Nüburg 1, 8840 Einsiedeln,
vertreten durch MLaw Silvan Keller und Martin Looser,
Rechtsanwalt, ettlersuter Rechtsanwälte,
Klausstrasse 43, Postfach 3062, 8034 Zürich,
Beschwerdeführer,

gegen

Volkswirtschaftsdepartement des Kantons St. Gallen,
Amt für Natur, Jagd und Fischerei,
Davidstrasse 35, 9001 St. Gallen,
Beschwerdegegner,

Bundesamt für Umwelt BAFU,
3003 Bern,
Vorinstanz.

Gegenstand Forstwesen, Jagd und Fischerei; Proaktive Regulierung
von Wolfsrudeln im Kanton St. Gallen,
Verfügung vom 27. November 2023.
A-309/2024

Sachverhalt:

A.
Das Amt für Natur, Jagd und Fischerei St. Gallen stellte mit Schreiben vom
16. November 2023 beim Bundesamt für Umwelt BAFU ein Gesuch um
Zustimmung zur proaktiven Regulierung des Wolfsrudels Calfeisental.

B.
Mit Verfügung vom 27. November 2023 stimmte das BAFU unter bestimm-
ten Voraussetzungen der vorgesehenen Entfernung des Wolfsrudels Calf-
eisental (mindestens 8 Wölfe) zu. Mit ergänzender Verfügung vom 18. De-
zember 2023 entzog das BAFU Beschwerden gegen seine Zustimmung
vom 27. November 2023 die aufschiebende Wirkung.

C.
Das Amt für Natur, Jagd und Fischerei St. Gallen entschied am 1. Dezem-
ber 2023, das Wolfsrudel Calfeisental unter Auflagen bis 31. Januar 2024
zum Abschuss freizugeben und verfügte den Abschuss durch die kantonale
Wildhut, durch vom Amt beauftragte Dritte sowie durch jagdberechtigte
Pächterinnen und Pächter.

D.
Der Verein CHWOLF (nachfolgend: Beschwerdeführer) erhob mit Eingabe
vom 12. Januar 2024 Beschwerde an das Bundesverwaltungsgericht und
beantragte, die Verfügung des BAFU (nachfolgend: Vorinstanz) vom
27. November 2023 sei vollumfänglich aufzuheben, eventualiter sei die Sa-
che zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen, unter Kosten-
und Entschädigungsfolgen zulasten der Vorinstanz. Ferner stellte er die
prozessualen Anträge, die aufschiebende Wirkung sei wieder herzustellen,
soweit sie von der Vorinstanz entzogen worden sei, und ihm sei umfas-
sende Einsicht in die Akten der Vorinstanz zu gewähren sowie Gelegenheit
zur allfälligen Ergänzung der Beschwerde einzuräumen.

E.
Mit Stellungnahme vom 19. Januar 2024 beantragte die Vorinstanz die Ab-
weisung des Gesuchs auf Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung,
soweit auf die Beschwerde einzutreten sei.

F.
Mit Eingabe vom 19. Januar 2024 beantragte das Amt für Natur, Jagd und
Fischerei St. Gallen (nachfolgend: Beschwerdegegner) ebenfalls die Ab-
weisung des Gesuchs um Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung.

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G.
Mit Zwischenverfügung vom 25. Januar 2024 wies der Instruktionsrichter
das Gesuch um Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung ab, mit
der Begründung, die summarische Prüfung der Parteivorbringen ergebe
eine eindeutige Entscheidprognose. Auf die Beschwerde sei voraussicht-
lich nicht einzutreten, da der Beschwerdeführer nicht in der Liste im Anhang
zur Verordnung vom 27. Juni 1990 über die Bezeichnung der im Bereich
des Umweltschutzes sowie des Natur- und Heimatschutzes beschwerde-
berechtigten Organisationen (VBO; SR 814.076) eingetragen sei und die
Vorinstanz glaubhaft gemacht habe, dass er die bundesrechtlichen Voraus-
setzungen für die Beschwerdelegitimation nicht erfülle.

H.
Mit Eingabe vom 25. März 2024 reichte der Beschwerdeführer insbeson-
dere zur Frage der Legitimation Schlussbemerkungen ein.

I.
Auf die weiteren Vorbringen der Verfahrensbeteiligten und die sich bei den
Akten befindlichen Schriftstücke wird – sofern entscheidrelevant – in den
nachfolgenden Erwägungen eingegangen.

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:

1.
Nach Art. 31 des Verwaltungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG,
SR 173.32) beurteilt das Bundesverwaltungsgericht Beschwerden gegen
Verfügungen nach Art. 5 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom 20. De-
zember 1968 (VwVG, SR 172.021) von Vorinstanzen nach Art. 33 VGG,
sofern keine Ausnahmen nach Art. 32 VGG vorliegen.

Die angefochtene Zustimmungsverfügung vom 27. November 2023 ist eine
Verfügung im Sinne von Art. 5 VwVG. Das BAFU ist als Dienststelle der
Verwaltung eine Vorinstanz des Bundesverwaltungsgerichts (vgl. Art. 33
Bst. d VGG). Es liegen keine Ausnahmen nach Art. 32 VGG vor.

2.

2.1 Art. 48 Abs. 2 VwVG sieht ein spezialgesetzliches Beschwerderecht für
Organisationen vor, denen von Gesetzes wegen gegen Verfügungen der

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kantonalen Behörden oder der Bundesbehörden die Beschwerdeberechti-
gung zusteht.

2.2 Nach Art. 12 Abs. 1 Bst. b des Bundesgesetzes vom 1. Juli 1966 über
den Natur- und Heimatschutz (NHG, SR 451) steht gegen Verfügungen der
kantonalen Behörden oder der Bundesbehörden den Organisationen, die
sich dem Naturschutz, dem Heimatschutz, der Denkmalpflege oder ver-
wandten Zielen widmen, unter folgenden Voraussetzungen das Beschwer-
derecht zu:

1. Die Organisation ist gesamtschweizerisch tätig.
2. Sie verfolgt rein ideelle Zwecke; allfällige wirtschaftliche Tätigkeiten müs-
sen der Erreichung der ideellen Zwecke dienen.

2.3 Das Beschwerderecht steht den Organisationen nur für Rügen in
Rechtsbereichen zu, die seit mindestens zehn Jahren Gegenstand ihres
statutarischen Zwecks bilden (Art. 12 Abs. 2 NHG).

2.4 Gemäss Art. 12 Abs. 3 NHG bezeichnet der Bundesrat die zur Be-
schwerde berechtigten Organisationen.

2.5 Der Bundesrat hat die Verordnung vom 27. Juni 1990 über die Bezeich-
nung der im Bereich des Umweltschutzes sowie des Natur- und Heimat-
schutzes beschwerdeberechtigten Organisationen (vormals VBUO,
seit 1998 VBO; SR 814.076) erlassen.

2.6 Organisationen, welche die Voraussetzungen nach Art. 12 Absatz 1
NHG erfüllen, werden auf Gesuch hin in das Verzeichnis der beschwerde-
berechtigten Organisationen aufgenommen (Art. 3 Abs. 1 VBO). Sie müs-
sen ihr Gesuch dem Bundesrat mindestens 18 Monate vor dem Zeitpunkt
einreichen, auf den sie das Beschwerderecht erlangen wollen (Art. 3 Abs.
2 VBO). Das Gesuch muss enthalten:

a. Angaben darüber, welches Beschwerderecht die Organisation erlangen
will;
b. den Nachweis, dass sie die Voraussetzungen dazu erfüllt; und
c. die für diesen Nachweis notwendigen Unterlagen, insbesondere die Statu-
ten und die Jahresberichte der letzten zehn Jahre.

2.7 Aus den Erläuterungen zur Änderung vom 15. Juni 1998 der damaligen
Verordnung über die Bezeichnung der beschwerdeberechtigten Umwelt-
schutzorganisationen (VBUO) geht unter anderem Folgendes hervor:

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3.3 Gesamtschweizerische Tätigkeit
Organisationen sind nur gesamtschweizerisch tätig, wenn sie willens und in der
Lage sind, ihre Umweltschutztätigkeit auf dem Gebiet der ganzen Schweiz zu
betreiben, und sie diese Tätigkeit zumindest in einem wesentlichen Teil der
Schweiz nachzuweisen vermögen. Der Wille zur gesamtschweizerischen Tä-
tigkeit muss sich klar aus den Statuten ergeben. Zudem muss die Organisation
über eine administrative Infrastruktur verfügen, die es ihr erlaubt, eine geogra-
phisch ausgedehnte Tätigkeit zu bewältigen. Organisationen, die sich in den
Bereichen Naturschutz, Heimatschutz, Denkmalpflege oder in verwandten, rein
ideellen Bereichen engagieren, können nur dann die Beschwerdeberechtigung
erlangen, wenn sie die Zweckverfolgung auch in ernstzunehmendem Mass be-
treiben. Sporadische, an die Öffentlichkeit gerichtete Schreiben sowie Einga-
ben an die Behörden weisen diese Tätigkeit noch nicht aus.
3.4 Zehnjähriges Bestehen
Das Erfordernis des zehnjährigen Bestehens soll ad-hoc-Verbände ausschlies-
sen und als Merkmal für ausgewiesene Fachkenntnisse dienen. Wichtig ist die
Organisationsidentität für die gesamte Zeitspanne der zehn vergangenen
Jahre: Die gleiche Vereinigung muss während dieser Zeitspanne im Bereich
Naturschutz, Heimatschutz, Denkmalpflege oder in verwandten, rein ideellen
Bereichen tätig gewesen sein. Es müssen alle Kriterien der Beschwerdebe-
rechtigung während der ganzen Zeitdauer erfüllt sein. Lediglich Änderungen in
der Organisationsstruktur sind zugelassen. Bei Zusammenschlüssen von Or-
ganisationen gemäss Artikel 12 NHG muss mindestens eine davon das Erfor-
dernis des zehnjährigen Bestehens für sich alleine erfüllen. An den Beweis der
zehnjährigen Kontinuität sind hohe Anforderungen zu stellen.

2.8 Die Vorinstanz hat folgende Voraussetzungen für die Eintragung in die
Liste des Anhangs zur VBO auf ihrer Website publiziert: Die Verbände müs-
sen nachweisen, dass es sich um eine ideelle Organisation handelt (nach
Statuten und tatsächlich), es muss sich um eine Umweltschutzorganisation
bzw. um eine Natur- und Heimatschutzorganisation handeln (nach Statuten
und tatsächlich), die Organisation muss gesamtschweizerisch tätig sein
(nach Statuten und tatsächlich) und die Organisation muss seit zehn Jah-
ren bestehen sowie in diesen zehn Jahren alle übrigen Voraussetzungen
immer erfüllt haben (vgl. www.bafu.admin.ch > Themen > Thema Umwelt-
recht > Fachinformation Verbandsbeschwerderecht > Gesetzliche Grund-
lagen und Liste der Organisationen, abgefragt am 21.11.2024).

3.

3.1 Der Beschwerdeführer macht geltend, er erfülle die materiellen Voraus-
setzungen als beschwerdeberechtigte Organisation nach Art. 12 Abs. 1
Bst. b NHG und sei deshalb beschwerdelegitimiert. Das Bundesgericht
messe der Liste der beschwerdeberechtigten Organisationen lediglich de-
klaratorische Wirkung zu.

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Als Verein bezwecke er seit seiner Gründung vom 25. Januar 2011 gemäss
den Statuten die Aufklärung und Information der Bevölkerung über den
Wolf, seine Biologie, seine Lebensweise, sein Verhalten, seinen Einfluss
auf das gesamte Ökosystem und seine Berechtigung und seinen Platz in
der Umwelt, um das Verständnis und die Akzeptanz gegenüber dem Wolf
und seiner Wiederintegration in der Schweiz zu fördern. Mit anderen Wor-
ten bezwecke er den Schutz und die Wiederintegration des Wolfes in der
Schweiz. Er verfolge rein ideelle Zwecke. Seit seiner Gründung sei er auf
dem Gebiet der ganzen Schweiz tätig. Er unterstütze insbesondere landes-
weit Herdenschutzprogramme und führe Informationsprojekte durch, etwa
an Schulen. Dies sei aus den auf seiner Website abrufbaren Jahresberich-
ten ersichtlich.

3.2 Demgegenüber führt die Vorinstanz unter anderem aus, um das ideelle
Verbandsbeschwerderecht zu erlangen, müsse eine Organisation gesamt-
schweizerisch tätig sein. Gesamtschweizerisch tätig sei eine Organisation,
die in zahlreichen Kantonen Sektionen habe oder von ihrem Sitz aus in
grossen Teilen der Schweiz aktiv sei. Die Zweckverfolgung müsse in einem
ernstzunehmenden Masse betrieben werden. Überdies müsse sich die
Ausrichtung auf die ganze Schweiz auch aus den Statuten ergeben. Es sei
zwar nicht nötig, dass eine Organisation überall in der ganzen Schweiz
gleich aktiv oder gleich bekannt sei. Gemäss der Praxis des Bundes bei
Erteilung des Beschwerderechts müsse die Organisation aber nachwei-
sen, dass sie effektiv in einem wesentlichen Teil der Schweiz tätig sei. Ent-
sprechend müsse sie mindestens in zwei Landesteilen aktiv sein.

Beim Beschwerdeführer sei aber insbesondere für die Jahre 2014–2017
nicht von einer gesamtschweizerischen Tätigkeit auszugehen, da die Öf-
fentlichkeitsarbeit lediglich in einem Teil der Deutschschweiz stattgefunden
habe und auch die Herdenschutzmassnahmen vornehmlich auf Alpen im
deutschsprachigen Raum beschränkt gewesen seien. Ab 2018 sei eine
leichte Erhöhung bei Tätigkeiten auch in der Westschweiz festzustellen. Im
Vergleich zu anderen beschwerdeberechtigten Organisationen könne je-
doch nicht von einer Tätigkeit, welche eine gesamtschweizerische Bedeu-
tung erreiche, gesprochen werden. Ein weiteres Indiz dafür sei, dass ledig-
lich eine deutsche Version der Website existiere und die Mitgliederzahl mit
260 Gönnermitgliedern (Stand 31.12.2022) sehr tief erscheine.

Schliesslich sei auch mit Blick auf die gerügte Zustimmung zur proaktiven
Regulierung von Wolfsrudeln kein Bereich erfasst, der dem Zweck des Ver-
eins entspreche, da der Beschwerdeführer als statutarischen Zweck die

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Information und Aufklärung über den Wolf aufführe, und sich eben nicht
explizit für den Schutz und die Wiederintegration des Wolfes in der Schweiz
einsetze.

Da der Beschwerdeführer beim Bundesrat noch kein Gesuch um Erteilung
des Verbandsbeschwerderechts eingereicht habe, könne er sich auch nicht
auf das Beschwerderecht nach Art. 12 NHG berufen. Nach Ziff. 4.2.1 der
Erläuterungen zur Änderung vom 15. Juni 1998 der Verordnung über die
Bezeichnung der beschwerdeberechtigten Umweltschutzorganisationen
(VBUO) würden Organisationen, deren Gesuch um Aufnahme in den An-
hang der VBO vom Bundesrat abgelehnt worden sei – vorbehältlich der
vorfrageweisen Überprüfung der Gesetzesmässigkeit der Verordnung –
vom Beschwerderecht ausgeschlossen, solange der Bundesrat nicht ein
erneutes Gesuch gutheisse, in welchem aufgrund neuer Tatsachen die Er-
füllung der Voraussetzungen nach Art. 12 NHG bewiesen werde. Organi-
sationen, die noch kein Gesuch gestellt hätten, blieben daher vom Be-
schwerderecht ausgeschlossen, bis der Bundesrat über ein noch zu stel-
lendes Gesuch durch Verordnungsänderung entschieden habe.

3.3 In seiner Stellungnahme vom 25. März 2024 macht der Beschwerde-
führer geltend, er könne auch ohne Aufnahme in die Liste der beschwer-
deberechtigten Organisationen vom Verbandsbeschwerderecht Gebrauch
machen, soweit er die Anforderungen nach Art. 12 Abs. 1 Bst. b Ziff. 1 und
Ziff. 2 NHG erfülle.

Er widme sich Zielen des Naturschutzes. Wie bei anderen Organisationen
auch genüge es für die Beschwerdeerhebung, dass seine Statuten den
Schutzgedanken zum Ausdruck bringen würden, ohne dass der Wortlaut
der Zweckbestimmung den Begriff «Schutz» enthalte. Neben der Aufklä-
rung und Information über den Wolf bezwecke er nach seinen Statuten
auch die Wiedereingliederung des Wolfes in der Schweiz, was den Schutz
der Wölfe, mithin einer einheimischen Tierart, und deren Lebensräume be-
inhalte.

Eines seiner Hauptbetätigungsfelder liege in der landesweiten Unterstüt-
zung von Herdenschutzmassnahmen. Er unterstütze seit 2012 fachlich be-
ratend und finanziell Herdenschutzprojekte in den Kantonen Bern, Luzern,
Freiburg und Waadt und damit in zwei Landesteilen. Seit 2014 unterstütze
er auch im Kanton Tessin und in insgesamt über zehn Kantonen und in
allen Landesteilen Herdenschutzprojekte. Dem Herdenschutz komme bei
der Wiederintegration des Wolfes in der Schweiz eine zentrale Funktion zu,

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weshalb auch der Bund und die Kantone beträchtliche Mittel in Herden-
schutzmassnahmen investieren würden.

Weiter betreibe er seit seiner Gründung im Jahr 2011 Öffentlichkeitsarbeit
in Form von Vorträgen, Sonderausstellungen, der Durchführung von Ex-
kursionen, der Teilnahme an Ausstellungen und Messen sowie im Rahmen
von Schulprojekten. Die durchgeführten Exkursionen fänden in allen Lan-
desteilen statt. Das jeweilige Teilnehmerfeld bestehe aus Teilnehmern aus
der ganzen Schweiz bzw. würden an Messen Besucher aus allen Landes-
teilen angezogen. Er führe das Projekt «Ein Wolf macht Schule» jährlich
mit mehreren hundert Schulkindern in zahlreichen Kantonen durch (in Zu-
sammenarbeit mit anderen landesweit tätigen Organisationen, wie der
Gruppe Wolf Schweiz). Auch aus seiner Aufklärung und Informationstätig-
keit ergebe sich demnach, dass er schweizweit tätig sei. Zwar seien die
Inhalte auf seiner Website grösstenteils nur in deutscher Sprache verfüg-
bar, er publiziere aber auch regelmässig Informationen in anderen Spra-
chen auf Druckwaren.

Schliesslich sei er auch national und international mit anderen Wolfs- und
Tierschutzorganisationen (WWF, Pro Natura etc.) vernetzt und stehe in re-
gelmässigem Kontakt mit Bundesbehörden wie der Vorinstanz oder der
durch den Bund finanzierten landwirtschaftlichen Beratungszentrale.

Aktuell verfüge er über 350 Mitglieder, die aus allen Landesteilen und
Sprachregionen stammten, weshalb auch aus seiner Mitgliederstruktur
hervorgehe, dass es sich um einen schweizweit tätigen Verein handle. Mit
der Mitgliederanzahl bewege er sich im Rahmen anderer beschwerdebe-
rechtigten Organisationen wie der Bodenkundlichen Gesellschaft der
Schweiz (BGS), die gemäss Protokoll der diesjährigen Generalversamm-
lung 554 Mitglieder zähle. Letztlich müsse es aber auch hier auf den tat-
sächlichen Aktionsgrad und -radius einer Organisation ankommen.

Zudem sei festzuhalten, dass er sich auf politischer Ebene für den Wolfs-
schutz einsetze und zusammen mit anderen national tätigen Organisatio-
nen das Referendum gegen die Änderungen des Jagdgesetztes ergriffen
und sich bundesweit am Abstimmungskampf beteiligt habe. Auch habe er
gemeinsam mit einer weiteren Organisation Beschwerde beim Sekretariat
der Berner Konvention und eine Aufsichtsbeschwerde betreffend die Wolfs-
regulierung im Kanton Waadt sowie auch in weiteren Kantonen eingereicht.
Er sei daher eine national und international anerkannte Tierschutzorgani-
sation.

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4.
Die Vorinstanz bringt unter anderem vor, der Beschwerdeführer habe noch
kein Gesuch um Aufnahme in den Anhang der VBO gestellt. Nicht darin
aufgeführte Organisationen seien vom Beschwerderecht auszuschliessen.
Damit beruft sie sich auf eine konstitutive Wirkung der Bezeichnung durch
den Bundesrat als beschwerdeberechtigte Organisation im Anhang zur
VBO. Wie die Vorinstanz anmerkt, könnten aber auch in diesem Fall Be-
schwerden von Organisationen nach Art. 12 Abs. 1 NHG zugelassen wer-
den, weil die VBO im Einzelfall auf ihre Vereinbarkeit mit Art. 12 Abs. 1
Bst. b NHG hin zu überprüfen ist. Aus diesem Grund ist auch nach Auffas-
sung der Lehre die Frage zu relativieren, ob der Liste eine konstitutive oder
deklaratorische Wirkung zukommt (vgl. PETER KELLER, in: Keller/Zuffe-
rey/Fahrländer [Hrsg.], Kommentar NHG [nachfolgend: Kommentar NHG],
2. Aufl. 2019, Art. 12 N 14; THEO LORETAN, in: Vereinigung für Umweltrecht
[Hrsg.], Kommentar zum Umweltschutzgesetz [nachfolgend: Kommentar
USG], 2. Aufl. 2004, Art. 55 N 19; HELEN KELLER/MATTHIAS HAUSER, Ideell
oder wirtschaftlich – die Gretchenfrage im Verbandsbeschwerderecht, Um-
weltrecht in der Praxis URP 2009, S. 835 ff., 861).

Obwohl im Parlament die Auffassung vertreten wurde, der Bundesrat
werde die Liste «souverainement, sous réserve de l’arbitraire» aufstellen
(vgl. LORETAN, Kommentar USG, N. 19 m.H.a. Amtl. Bull. N. 1982 474), hat
das Bundesgericht im Dezember 1986 zur Wirkung der Liste der beschwer-
deberechtigten Organisationen (im Anhang zur damals noch zu erlassen-
den VBUO) entschieden, «dass diese Liste keine konstitutive, sondern le-
diglich deklaratorische Wirkung hat», und dass ein auf einen Irrtum oder
den Umstand, wonach zum Zeitpunkt ihrer Erstellung die im damaligen
Art. 55 Abs. 1 aUSG (BBl 1983 III 1040; AS 1984 1122) aufgeführten zeit-
lichen Voraussetzungen noch nicht erfüllt gewesen seien, zurückzuführen-
des Fehlen auf dieser Liste im Einzelfall korrigiert bzw. der Eintrag von der
urteilenden Behörde nachträglich vorgenommen werden könne (vgl.
BGE 112 Ib 543 E. 1b = Pra 77 (1988) Nr. 53; bestätigt in BGE 115 Ib 472
E. 1d/cc). Die Lehre ist dieser Auffassung gefolgt und nimmt an, dass diese
Rechtsprechung auch für die VBO gilt (LORETAN, Kommentar USG, Art. 55
N 19 m.H.). Dem ist aufgrund der Materialen zur Gesetzesrevision 2006
zuzustimmen. Die Kommission des Ständerats hat sich mit der Frage be-
fasst, wie – unter anderem zur Verhinderung von Missbräuchen – der Kreis
der Beschwerdeberechtigten zu bestimmen ist. Eine gesetzgeberische Ab-
sicht, der Liste im Gegensatz zur bundesgerichtlichen Praxis eine konsti-
tutive Wirkung zuzumessen, kann den Gesetzesmaterialien nicht entnom-
men werden (vgl. Parlamentarische Initiative «Vereinfachung der

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Umweltverträglichkeits-prüfung sowie Verhinderung von Missbräuchen
durch eine Präzisierung des Verbandsbeschwerderechtes. Bericht der
Kommission für Rechtsfragen des Ständerates» [BBl 2005 5351 5363] so-
wie Stellungnahme des Bundesrates zu diesem Bericht [BBl 2005 5391]).

Ist eine Organisation in der Liste aufgeführt, ist nach der bundesgerichtli-
chen Rechtsprechung ohne weitere Prüfung davon auszugehen, dass die
materiellen Anforderungen an die Beschwerdeberechtigung erfüllt sind
(vgl. Urteile des BGer 1C_382/2010 vom 13. April 2011 E. 1.2 und
1C_474/2008 vom 6. November 2008 E. 3.2; Urteil des BVGer
A-8386/2010 vom 1. Dezember 2011 E. 1.2.2). Das Bundesgericht hat so-
dann in Einzelfällen bei der Prüfung des ideellen Verbandsbeschwerde-
rechts festgehalten, dass die gestützt auf Art. 55 USG und Art. 12 NHG be-
schwerdeberechtigten gesamtschweizerischen Organisationen in der VBO
abschliessend aufgeführt sind und die Beschwerdeführenden mangels
Nennung in der Verordnung nach den bundesrechtlichen Bestimmungen
auch insoweit nicht beschwerdebefugt sind (vgl. Urteile des BGer
1C_531/2008 vom 10. März 2009 E. 3.4 «Freiwillige Basler Denkmal-
pflege» und 1C_474/2008 vom 6. November 2008 E. 3.2 «Gigaherz.ch,
Schweizerische Interessengemeinschaft Elektrosmog-Betroffener»). In der
Lehre wird davon ausgegangen, dass es sich bei den jeweiligen Beschwer-
deführenden um lokal tätige Organisationen gehandelt haben dürfte, die
nicht auf der Liste des Anhangs zur VBO aufgeführt waren (vgl. WISARD,
in: Moor/Favre/Flückiger [Hrsg.], Commentaire Loi sur la protection de l'en-
vironnnement [LPE], Band II 2012, Art. 55 N. 52 ff., insbes. N. 55 m.H.).
Das Bundesgericht dürfte die Legitimation mit blossem Hinweis auf die feh-
lende Eintragung in der Liste verneint haben, weil die Beschwerdeführer
ihre materielle Beschwerdeberechtigung nicht konkret geltend gemacht
hatten. In einem der Fälle hält es denn auch fest, das Verwaltungsgericht
habe den Beschwerdeführer bereits ausdrücklich darauf aufmerksam ge-
macht, dass die Legitimationsfrage im bundesgerichtlichen Verfahren ein-
zig im Lichte der massgebenden bundesrechtlichen Bestimmungen zu prü-
fen sei (vgl. Urteil des BGer 1C_474/2008 vom 6. November 2008 E. 3.2).

Demnach kommt dem Verzeichnis im Anhang zur VBO die Rechtswirkung
einer widerlegbaren Vermutung zu. Die Aufnahme in die Liste führt zu einer
Verschiebung der Beweislast zugunsten der eingetragenen Organisatio-
nen. Ist eine Organisation nicht im Verzeichnis eingetragen, muss sie be-
weisen, dass sie die Voraussetzungen für die Beschwerdeberechtigung er-
füllt (vgl. LORETAN, Kommentar USG, Art. 55 N. 19; KELLER/HAUSER,
URP 8, 2009, S. 861). Für das Vorliegen der materiellen Anforderungen an

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die Verbandsbeschwerdeberechtigung ist der volle Beweis zu erbringen
(Regelbeweismass). Das Gericht muss gestützt auf die freie Beweiswürdi-
gung zur Überzeugung gelangen, dass alle Kriterien erfüllt sind. Absolute
Gewissheit ist nicht erforderlich. Es genügt, wenn es an der behaupteten
Tatsache keine ernsthaften Zweifel mehr hat oder allenfalls verbleibende
Zweifel als leicht erscheinen. Bleibt eine entscheidrelevante Tatsache un-
bewiesen, gilt im Bereich des öffentlichen Rechts grundsätzlich die Beweis-
lastregel von Art. 8 des Zivilgesetzbuchs (ZGB, SR 210) als allgemeiner
Rechtsgrundsatz. Demnach hat jene Partei die Folgen der Beweislosigkeit
zu tragen, die aus der unbewiesen gebliebenen Tatsache Rechte ableitet.

5.

5.1 Im Folgenden ist zu prüfen, ob der Beschwerdeführer die materiellen
Anforderungen an das Verbandsbeschwerderecht erfüllt (E. 2.2). Unbestrit-
tenermassen beurteilt sich die erforderliche gesamtschweizerischen Tätig-
keit danach, ob der Beschwerdeführer seine Aktivitäten zur Wiederintegra-
tion des Wolfes in den vergangenen zehn Jahren in zumindest zwei Lan-
desteilen durchgeführt hat (vgl. E. 2.7–2.8).

5.2 Die Vorinstanz bringt vor, dass insbesondere in den Jahren 2014–2017
die Öffentlichkeitsarbeit lediglich in einem Teil der Deutschschweiz stattge-
funden habe und die Herdenschutzmassnahmen vornehmlich auf Alpen im
deutschsprachigen Raum beschränkt gewesen seien. Erst ab 2018 liege
eine leichte Erhöhung der Tätigkeiten auch in der Westschweiz vor.

Demgegenüber macht der Beschwerdeführer geltend, seit 2014 unter-
stütze er auch im Kanton Tessin sowie in insgesamt über zehn Kantonen
und in allen Landesteilen Herdenschutzprojekte. Die Vorinstanz verwende
falsche Kriterien für die Beurteilung der schweizweiten Öffentlichkeitsar-
beit.

5.3 Nach Durchsicht der Akten besteht der Einwand der Vorinstanz zu
Recht, dass der Beschwerdeführer für die Jahre 2014–2017 fast nur im
deutschsprachigen Raum aktiv war. Aus seiner Projektliste geht hervor,
dass er im genannten Zeitraum nur sehr geringfügig in der Westschweiz
Projekte durchgeführt hat. Er legt nicht dar, inwiefern die Anforderung, in
einem zweiten Landesteil Fuss gefasst zu haben, durch das Zaunprojekt
im Parc Animalier de Saint-Croix (Frankreich) erfüllt wird, welches er dort
seit dem Jahr 2015 unterstützt. Im Weiteren hat er zwar in den Jahren 2014
und 2015 ein Herdenschutzprojekt im Kanton Freiburg (Region Jaun; Alp

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Schafberg) und eines in Freiburg/Bern (Region Jaunpass/Naturpark Gant-
risch; Stierengrat-Kaiseregg) unterstützt, was auf eine allenfalls geringfü-
gige Ausdehnung der Aktivitäten in Richtung Westschweiz hindeuten
könnte. Soweit der Beschwerdeführer aber für den strittigen Zeitraum Tä-
tigkeiten im Kanton Waadt und Tessin geltend macht, bringt er nicht vor,
inwiefern er Herdenschutzmassnahmen auf bestimmten Alpen unterstützt
hat. Es obliegt dem Beschwerdeführer, darzulegen, wo er in den fraglichen
Jahren konkret aktiv gewesen ist, um die von der Vorinstanz geäusserten
Zweifel an seiner gesamtschweizerischen Tätigkeit auszuräumen. Die Ein-
schätzung der Vorinstanz ist daher zu bestätigen, dass für die Jahre 2014–
2017 nur von allenfalls geringfügigen Herdenschutzmassnahmen in der
Westschweiz auszugehen ist. Diese Aktivitäten haben keine gesamt-
schweizerische Bedeutung während der erforderlichen Zeitdauer von zehn
Jahren erreicht.

Auch im Hinblick auf die geltend gemachte schweizweite Öffentlichkeitsar-
beit fehlen überzeugende Nachweise. Die von der Vorinstanz zur Beurtei-
lung angewandten Kriterien für die Jahre 2014–2017 sind nicht zu bean-
standen, weshalb sie hier zur Anwendung gelangen. Der Beschwerdefüh-
rer führte zwar Veranstaltungen durch bzw. nahm er an Messen teil, macht
aber keine solchen Aktivitäten in der Westschweiz geltend. Soweit er auf
Exkursionen in allen Landesteilen hinweist, legt er nicht dar, dass diese in
den Jahren 2014–2017 stattgefunden hätten. Seine Angaben zum Projekt
«ein Wolf macht Schule» sind nicht weiterführend, weil er laut Projektüber-
sicht mit dieser Aktivität erst im Jahr 2018 begonnen hat. Auch unter dem
Aspekt der Mitgliederstruktur 2024 legt er nicht dar, inwiefern er deshalb
rückblickend in zwei Landesteilen der Schweiz mit konkreten Aktivitäten
zum Schutz des Wolfes ausreichend Fuss gefasst haben will. Somit ver-
mag er nicht nachzuweisen, dass er während der erforderlichen Zeitdauer
von zehn Jahren alle Kriterien für die Beschwerdeberechtigung erfüllt.

5.4 Zusammengefasst bestehen erhebliche Zweifel daran, dass die Aktivi-
täten des Beschwerdeführers das Kriterium der gesamtschweizerischen
Tätigkeit während der gesamten Zeitdauer erfüllen. Er hat den ihm oblie-
genden Nachweis nicht erbracht, dass die materiellen Voraussetzungen für
die Beschwerdeberechtigung vorliegen (vgl. E. 4 in fine).

5.5 An diesem Ergebnis vermögen die übrigen Vorbringen des Beschwer-
deführers nichts zu ändern.

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5.5.1 Der Beschwerdeführer bringt zu den Zweifeln der Vorinstanz an der
schweizweiten Öffentlichkeitsarbeit aufgrund einer Website in lediglich ei-
ner Landessprache vor, dass die Anzahl der verfügbaren Landessprachen
auf einer Website kein taugliches Prüfkriterium für eine landesweite Tätig-
keit sei. Zudem gebe es auch andere beschwerdeberechtigte Organisatio-
nen wie Aqua Viva oder die Schweizerische Vereinigung für Gesundheits-
schutz und Umwelttechnik SVG, die ihre Inhalte auf der Website ebenfalls
nur in einer Landessprache anbieten würden. Unter dem Gesichtspunkt
der Rechtsgleichheit sei nicht nachvollziehbar, weshalb er in diesem Punkt
anders behandelt werden sollte.

5.5.2 Soweit er eine Ähnlichkeit zu den Aktivitäten der beiden Organisatio-
nen moniert, und vergleichbare Voraussetzungen für die Anerkennung der
schweizweiten Tätigkeiten verlangt, ist festzuhalten, dass die Organisation
Aqua Viva die Nachfolgeorganisation des 1960 gegründeten Rheinaubun-
des ist, der seit dem Entscheid des Bundesgerichts vom 7. Dezember 1989
als verbandsbeschwerdeberechtigt gilt und im Gegensatz zum Beschwer-
deführer seit langem im Anhang zur VBO eingetragen ist (vgl. BGE 115 Ib
479; KELLER, Kommentar NHG, Art. 12 N 15). Gleiches gilt für die SVG, die
im Jahr 1917 gegründet wurde. Es steht der Vorinstanz frei, im Verlauf der
Jahre ihre Prüfungspraxis für die Feststellung der gesetzlichen Vorausset-
zung der schweizweiten Tätigkeit – hier in Form von Öffentlichkeitsarbeit –
zu ändern. Es liegt daher keine vergleichbare Situation des Beschwerde-
führers vor, auch wenn die von ihm genannten Organisationen zum heuti-
gen Zeitpunkt über keine Website in zwei Landessprachen verfügen soll-
ten. Selbst wenn hier von einer Vergleichbarkeit auszugehen wäre, besteht
auch kein Anspruch auf Gleichbehandlung im Unrecht. Dieser wird nur aus-
nahmsweise anerkannt, wenn eine ständige gesetzeswidrige Praxis einer
rechtsanwendenden Behörde vorliegt und die Behörde zu erkennen gibt,
dass sie auch in Zukunft nicht von dieser Praxis abzuweichen gedenke
(BGE 122 II 446 E. 4a; 131 V 9 E. 3.7; BVGE 2016/21 E. 6.2). Das Krite-
rium der ständigen Praxis ist bei einer abweichenden Behandlung in zwei
Fällen nicht erfüllt und die Vorinstanz hat dargelegt, dass sie die verfügba-
ren Sprachen auf einer Website als Indiz für die Beurteilung der schweiz-
weiten Öffentlichkeitsarbeit heranziehen will.

6.
Zusammengefasst ist es dem Beschwerdeführer nicht gelungen, die Vo-
raussetzungen für die Beschwerdeberechtigung nach Art. 12 Abs. 1 Bst. b
NHG nachzuweisen. Bei diesem Ergebnis erübrigt es sich, weiter auf die
strittige Frage einzugehen, ob die von ihm erhobenen Rügen dem

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statutarischen Zweck entsprechen. Es kann auch offenbleiben, ob die wei-
teren Voraussetzungen für das Eintreten auf die Beschwerde vorliegen. Auf
die Beschwerde ist somit nicht einzutreten.

7.
Bei diesem Verfahrensausgang hat der Beschwerdeführer die Verfahrens-
kosten zu tragen (Art. 63 VwVG; Art. 1 ff. des Reglements über die Kosten
und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht vom 21. Feb-
ruar 2008 [VGKE, SR 173.320.2]). Sie sind auf Fr. 1’000.– festzusetzen
(vgl. Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 4 VGKE) und dem in gleicher Höhe geleisteten
Kostenvorschuss zu entnehmen.

Die Vorinstanz und der Beschwerdegegner haben keinen Anspruch auf
eine Parteientschädigung (vgl. Art. 7 Abs. 3 VGKE; BVGer A-5142/2021
vom 18. Januar 2023 E. 5.2 m.H.).

(Dispositiv nächste Seite)

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Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:

1.
Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten.

2.
Die Verfahrenskosten von Fr. 1’000.– werden dem Beschwerdeführer auf-
erlegt und dem in gleicher Höhe geleisteten Kostenvorschuss entnommen.

3.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.

4.
Dieses Urteil geht an den Beschwerdeführer, den Beschwerdegegner und
die Vorinstanz.

Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen.

Der vorsitzende Richter: Die Gerichtsschreiberin:

Maurizio Greppi Anna Wildt

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Rechtsmittelbelehrung:

Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun-
desgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Ange-
legenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG). Die Frist ist
gewahrt, wenn die Beschwerde spätestens am letzten Tag der Frist beim
Bundesgericht eingereicht oder zu dessen Handen der Schweizerischen
Post oder einer schweizerischen diplomatischen oder konsularischen Ver-
tretung übergeben worden ist (Art. 48 Abs. 1 BGG). Die Rechtsschrift hat
die Begehren, deren Begründung mit Angabe der Beweismittel und die Un-
terschrift zu enthalten. Der angefochtene Entscheid und die Beweismittel
sind, soweit sie die beschwerdeführende Partei in Händen hat, beizulegen
(Art. 42 BGG).

Versand:

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