BVGer A-7638/2024

Bundesverwaltungsgericht
Entscheid aufgehoben durch BGer mit
Tribunal administratif fédéral
Urteil vom 09.09.2026 (1C_665/2025)
Tribunale amministrativo federale
Tribunal administrativ federal

Abteilung I
A-7638/2024

Urteil vom 6. Oktober 2025

Besetzung Richterin Christine Ackermann (Vorsitz),
Richter Maurizio Greppi, Richter Jürg Marcel Tiefenthal,
Gerichtsschreiber Thomas Ritter.

Parteien 1. Y._______ AG,
2. A._______,
beide vertreten durch Daniel Staffelbach, Rechtsanwalt, und
Dr. iur. Yannick Weber, Rechtsanwalt LL.M,
Walder Wyss AG,
Beschwerdeführende,

gegen

Eidgenössische Kommission für Qualitätssicherung der
medizinischen Begutachtung (EKQMB),
vertreten durch Prof. Dr. iur. Isabelle Häner, Rechtsanwältin,
und/oder Dr. iur. Anja Josuran-Binder, Bratschi AG,
Vorinstanz,

Gegenstand Zugang zu amtlichen Dokumenten; Rechtsverweigerung.
A-7638/2024

Sachverhalt:

A.
Die Eidgenössische Kommission für Qualitätssicherung der medizinischen
Begutachtung (EKQMB) veröffentlichte am 4. Oktober 2023 die Empfeh-
lung, die Vergabe von bi- und polydisziplinären Expertisen an die Gutach-
terstelle Y._______ AG zu beenden. Grundlage für die Empfehlung war ins-
besondere eine Zufallsstichprobe von Gutachten der Y._______ AG zuhan-
den der Invalidenversicherung aus den Jahren 2022 und 2023, welche die
EKQMB hinsichtlich der inhaltlichen und formalen Anforderungen an Gut-
achten analysiert hatte.

B.
Mit Gesuch vom 27. Oktober 2023 verlangten die Y._______ AG und
A.______ bei der EKQMB gestützt auf das Öffentlichkeitsgesetz vom
17. Dezember 2004 (BGÖ; SR 152.3) Zugang zu Dokumenten im Zusam-
menhang mit der veröffentlichten Empfehlung der EKQMB, der Medienmit-
teilung vom 4. Oktober 2023 mit dem Titel «Beendigung der Auftrags-
vergabe an die Gutachterstelle Y._______ AG» und der erwähnten Zufalls-
stichprobe von Gutachten. Weiter ersuchten sie um Zugang zu den Jah-
resberichten und weiteren Berichten der EKQMB an das Eidgenössische
Departement des Innern EDI sowie zu allen Sitzungsprotokollen der
EKQMB des Jahres 2023 mit den zugehörigen Unterlagen.

C.
Die EKQMB informierte das Bundesamt für Sozialversicherungen BSV so-
wie das EDI über das Zugangsgesuch. Sie ersuchte das EDI und das BSV
um Unterstützung bei der Behandlung des Gesuchs. Beide Behörden lehn-
ten es ab, die EKQMB zu unterstützen. Daraufhin stellte die EKQMB am
20. November 2023 der Y._____ AG und A.______ diverse Dokumente zu.

D.
Am 11. Dezember 2023 reichten die Y.______ AG und A.______ einen
Schlichtungsantrag beim Eidgenössischen Datenschutz- und Öffentlich-
keitsbeauftragten EDÖB ein und brachten vor, die EKQMB habe ihnen ei-
nen Teil der ersuchten Dokumente zu Unrecht vorenthalten. Nach Durch-
führung des Schlichtungsverfahrens empfahl der EDÖB am 18. Juli 2024
im Wesentlichen, die EKQMB solle Zugang zu den überprüften Gutachten
in anonymisierter Form sowie zu ihrem Überprüfungsbericht in der
(Entwurfs-)Version vom 23. Oktober 2023 gewähren. Zudem solle sie ihren
Bestand an Dokumenten im Umfang des Schlichtungsgegenstands

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nochmals prüfen. Weiter habe die EKQMB eine Verfügung zu erlassen,
sofern sie mit seiner Empfehlung nicht einverstanden sei.

E.
Am 23. August 2024 übermittelte die EKQMB der Y._______ AG und
A.______ weitere Dokumente.

F.
Am 4. September 2024 und erneut am 7. Oktober 2024 forderten die
Y._______ AG und A.______ die EKQMB auf, der Empfehlung des EDÖB
Folge zu leisten und den Zugang zu den Dokumenten zu gewähren oder
eine anfechtbare Verfügung zu erlassen.

G.
Am 4. Dezember 2024 erhoben die Y._______ AG und A.______ (nachfol-
gend: Beschwerdeführende) Rechtsverweigerungsbeschwerde beim Bun-
desverwaltungsgericht. Sie beantragen, es sei die EKQMB (nachfolgend:
Vorinstanz) anzuweisen, der Empfehlung des EDÖB vom 18. Juli 2024
Folge zu leisten und innert 30 Tagen entweder den beantragten, vom
EDÖB empfohlenen Zugang zu den amtlichen Dokumenten zu gewähren
oder in dieser Sache eine anfechtbare Verfügung nach Art. 5 des Verwal-
tungsverfahrensgesetzes vom 20. Dezember 1968 (VwVG; SR 172.021)
zu erlassen. Weiter sei festzustellen, dass die Vorinstanz gegen das Verbot
der Rechtsverweigerung bzw. Rechtsverzögerung verstosse.

H.
Die Vorinstanz beantragt mit Vernehmlassung vom 14. März 2025, auf die
Beschwerde sei nicht einzutreten. Eventualiter sei diese abzuweisen.

I.
Mit Eingabe vom 26. März 2025 stellten die Beschwerdeführenden den An-
trag, es sei die Vernehmlassung der Vorinstanz aus dem Recht zu weisen.
Zur Begründung machten sie geltend, dass sich die Vorinstanz nicht an-
waltlich vertreten lassen dürfe.

Mit Zwischenverfügung vom 12. Mai 2025 wies das Bundesverwaltungs-
gericht den Antrag der Beschwerdeführenden vom 26. März 2025 ab.

J.
Am 11. Juni 2025 reichten die Beschwerdeführenden eine weitere Stel-
lungnahme ein.

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Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:

1.

1.1 Das Bundesverwaltungsgericht beurteilt gemäss Art. 31 des Verwal-
tungsgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (VGG, SR 173.32) Beschwer-
den gegen Verfügungen nach Art. 5 VwVG, sofern eine Vorinstanz im
Sinne von Art. 33 VGG entschieden hat und keine Ausnahme nach Art. 32
VGG gegeben ist. Gemäss Art. 46a VwVG kann ebenfalls gegen das un-
rechtmässige Verweigern oder Verzögern einer anfechtbaren Verfügung
Beschwerde geführt werden. Beschwerdeinstanz ist jene Behörde, die zu-
ständig wäre, wenn die Verfügung ordnungsgemäss ergangen wäre
(BVGE 2016/20 E. 1.3; Urteil des BVGer A-3636/2024 vom 22. Oktober
2022 E. 1.1).

1.2 Voraussetzung für eine Rechtsverweigerungsbeschwerde ist, dass die
rechtsuchende Person zuvor bei der zuständigen Behörde ein Begehren
um Erlass einer anfechtbaren Verfügung gestellt hat. Eine Rechtsverwei-
gerungsbeschwerde soll weiter nur dann zur Anwendung kommen, wenn
die verweigerte Verfügung grundsätzlich selbst anfechtbar wäre. Die be-
schwerdeführende Partei hat im Sinne einer Eintretensvoraussetzung zu-
mindest glaubhaft zu machen, dass ein Anspruch auf Erlass einer anfecht-
baren Verfügung besteht. Ein solcher Anspruch liegt dann vor, wenn einer-
seits eine Behörde nach dem anzuwendenden Recht verpflichtet ist, in Ver-
fügungsform zu handeln, und wenn andererseits die gesuchstellende Per-
son nach Art. 6 i.V.m. Art. 48 Abs. 1 VwVG Parteistellung beanspruchen
kann (BVGE 2016/20 E. 3; Urteile des BVGer A-6585/2023 vom 19. April
2024 E. 2.1, A-2968/2021 vom 8. Dezember 2021 E. 3.1 und A-2923/2015
vom 27. Juli 2015 E. 1.3.1).

1.3 Streitig ist insbesondere, ob die Vorinstanz verpflichtet ist, in Verfü-
gungsform zu handeln.

1.3.1 Die Beschwerdeführenden machen geltend, es handle sich um ein
Verfahren betreffend den Zugang zu amtlichen Dokumenten nach dem
BGÖ. Die Vorinstanz könne entweder der Empfehlung des EDÖB folgen
und den empfohlenen Zugang zu den Dokumenten gewähren oder aber
den Zugang einschränken, aufschieben oder verweigern. Folge die
Vorinstanz dem EDÖB nicht und gewähre sie nur eingeschränkt Zugang,
sei sie gemäss Art. 15 Abs. 2 Bst. a und Abs. 3 BGÖ verpflichtet, eine

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entsprechende Verfügung innert 20 Tagen nach Empfang der Empfehlung
zu erlassen. Die Vorinstanz habe nur diese beiden Handlungsoptionen,
eine dritte Möglichkeit gebe es nicht. Indem die Vorinstanz weder der Emp-
fehlung nachgekommen sei noch eine Verfügung erlassen habe, sondern
untätig geblieben sei, habe sie das Rechtsverweigerungsverbot verletzt.

1.3.2 Die Vorinstanz wendet ein, sie sei eine ausserparlamentarische Kom-
mission in der Form einer Verwaltungskommission. Ohne explizite Ermäch-
tigung in einem formellen Gesetz könne sie keine Verfügung erlassen. Dies
würde vielmehr ihre Kompetenz überschreiten. Sie habe keine Verfügungs-
kompetenz und sei im vorliegenden Zusammenhang nicht zum Entscheid
befugt. Daher könne sie auch nicht verpflichtet werden, eine Verfügung zu
erlassen. Entsprechend könne sie den Erlass einer Verfügung auch nicht
unrechtmässig verweigern. Auf die Beschwerde sei daher mangels Zustän-
digkeit des Bundesverwaltungsgerichts und mangels zulässigen Anfech-
tungsobjekts nicht einzutreten.

1.3.3 Bei der Vorinstanz handelt es sich um eine Kommission mit Vertrete-
rinnen und Vertretern der verschiedenen Sozialversicherungen, der Gut-
achterstellen, der Ärzteschaft, der Neuropsychologinnen und Neuropsy-
chologen, der Wissenschaft sowie der Patienten- und Behindertenorgani-
sationen; sie überwacht die Zulassung als Gutachterstelle, das Verfahren
zur Gutachtenerstellung und die Ergebnisse der medizinischen Gutachten
(vgl. Art. 44 Abs. 7 Bst. c Satz 1 des Bundesgesetzes über den Allgemei-
nen Teil des Sozialversicherungsrechts vom 6. Oktober 2000 [ATSG,
SR 830.1]; Ziffer 2 der Verfügung des Bundesrats über die Einsetzung der
EKQMB vom 24. November 2021 [nachfolgend: Einsetzungsverfügung],
abrufbar unter www.admin.ch > Dokumentation > Ausserparlamentarische
Kommissionen > Gremiumart > Verwaltungskommissionen > EKQMB, be-
sucht am 23. September 2025).

Die Vorinstanz stellt unstrittig eine ausserparlamentarische Kommission im
Sinne von Art. 57a ff. des Regierungs- und Verwaltungsorganisationsge-
setzes vom 21. März 1997 (RVOG; SR 172.010) dar (vgl. Anhang 2
Ziff. 1.2 der Regierungs- und Verwaltungsorganisationsverordnung vom
25. November 1998 [RVOV, SR 172.010.1] und Ziffer 1 der Einsetzungs-
verfügung). Sie ist dem EDI als dem zuständigen Departement zugeordnet
(vgl. Anhang 2 Ziffer 1.2 RVOV; Ziffer 5 der Einsetzungsverfügung; Art. 7q
Abs. 2 der Verordnung über den Allgemeinen Teil des Sozialversicherungs-
rechts vom 11. September 2002 [ATSV; SR 830.11]). Das Sekretariat der

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Vorinstanz ist dem BSV angegliedert (Ziffer 5 der Einsetzungsverfügung;
Art. 7q Abs. 3 ATSV; vgl. 8ibis RVOV).

1.3.4 Ausserparlamentarische Kommissionen sind ihrer Funktion nach ent-
weder Verwaltungs- oder Behördenkommissionen. Verwaltungskommissi-
onen haben beratende und vorbereitende Funktionen, Behördenkommis-
sionen sind hingegen mit Entscheidbefugnissen ausgestattet (Art. 8a
Abs. 1–3 RVOV). Entscheide treffen ausserparlamentarische Kommissio-
nen, soweit sie dazu durch ein Bundesgesetz ermächtigt werden (Art. 57a
Abs. 2 RVOG). Ohne eine formell-gesetzliche Grundlage kommt der
Vorinstanz somit keine Befugnis zu, im Verwaltungsverfahren eine rechtlich
bindende Verfügung zu erlassen (vgl. THOMAS SÄGESSER, Regierungs- und
Verwaltungsorganisationsgesetz RVOG, 2. Aufl. 2022, Art. 57a Rz. 9).

Gemäss Art. 44 Abs. 7 Bst. c Satz 2 ATSG spricht die Vorinstanz öffentli-
che Empfehlungen aus (so auch Art. 7p Abs. 3 ATSV). Sie erarbeitet ge-
mäss Art. 7p Abs. 1 ATSV Empfehlungen zu den in Bst. a–d genannten Kri-
terien, unter anderem zu Kriterien und Instrumenten für die Beurteilung der
Qualität von Gutachten (Bst. d). Weiter überwacht die Vorinstanz, wie diese
Kriterien durch die Sachverständigen und die Gutachterstellen eingehalten
werden, und sie kann aufgrund dieser Überwachung ebenfalls Empfehlun-
gen erarbeiten (Art. 7p Abs. 2 ATSV; Ziffer 3 der Einsetzungsverfügung).

Aus diesen sozialversicherungsrechtlichen Grundlagen zu den Aufgaben
der Vorinstanz ergibt sich klar, dass sie lediglich Empfehlungen erarbeitet
und diese veröffentlicht. Hingegen räumen sie der Vorinstanz keine
Entscheidbefugnis ein. Diese ist entsprechend eine Verwaltungskommis-
sion. Insoweit fehlt ihr die erforderliche gesetzlichen Grundlage gemäss
Art. 57a Abs. 2 RVOG dafür, über den ersuchten Zugang zu Dokumenten
mit einer Verfügung nach Art. 5 VwVG zu entscheiden.

1.3.5 Das BGÖ enthält zwar Verfahrensregeln für den Zugang zu amtlichen
Dokumenten (Art. 10 ff.). Es erteilt selbst jedoch keine Verfügungsbefug-
nisse an spezifische Organe bzw. bestimmte Träger öffentlicher Aufgaben.
Das Verfahren zum Erlass einer Verfügung nach Art. 15 BGÖ richtet sich
vielmehr nach den Art. 1–43 VwVG mit der Besonderheit, dass die Verfü-
gung innert der Frist nach Art. 15 Abs. 3 BGÖ zu erlassen ist (vgl. BGE 142
II 324 E. 3.6, Urteil des BVGer A-6003/2019 vom 18. November 2020
E. 7.1.1; Botschaft des Bundesrats zum Bundesgesetz über die Öffentlich-
keit der Verwaltung vom 12. Februar 2003, BBl 2003 1963, 2025). Es gel-
ten damit die allgemeinen Verfahrensbestimmungen, einschliesslich des

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Grundsatzes, dass eine Verfügung nach Art. 5 VwVG hoheitliches Handeln
voraussetzt und der verfügenden Stelle somit Verfügungsbefugnis zukom-
men muss (vgl. BVGE 2023 IV/4 E. 3.2 und E. 4; UHLMANN/KRADOLFER, in
Waldmann/Krauskopf, Praxiskommentar Verwaltungsverfahrensgesetz,
3. Aufl. 2023, Art. 5 Rz. 25). Da eine ausserparlamentarische Kommission
ohne Grundlage in einem Bundesgesetz keine Verfügungsbefugnis hat, ist
subsidiär diejenige Behörde für den Erlass einer Verfügung zuständig, wel-
che die Aufsicht ausübt. Deshalb ist es Sache des Departements bzw. des
Amts, dem eine Verwaltungskommission zugordnet ist, eine Verfügung im
Sinne von Art. 15 BGÖ zu erlassen (zum Ganzen Bundesamt für Justiz
[BJ] / EDÖB, Umsetzung des Öffentlichkeitsprinzips in der Bundesverwal-
tung, 7. Aufl. 2013, Ziffer 7.2.6; vgl. für Verfügungen über Realakte Urteile
des BVGer A-6211/2017 vom 14. Mai 2018 E. 3 und C-2900/2021 vom
30. Juni 2021 E. 2.2.1 mit Hinweisen). Die Verfahrenskonstellation, dass
der Zugang zu Dokumenten einer Kommission ohne Verfügungsbefugnis
streitig ist, im Verfahren jedoch die Aufsichtsbehörde als verfügende In-
stanz fungiert, entspricht im Übrigen auch der Praxis in Verfahren vor dem
Bundesverwaltungsgericht (vgl. Urteile des BVGer A-4962/2012 vom
22. März 2013, A-1135/2011 vom 7. Dezember 2011 und A-3192/2010 vom
17. Juni 2011).

Unmittelbar aus dem BGÖ lässt sich nach dem Ausgeführten ebenfalls
keine Verfügungsbefugnis der Vorinstanz ableiten.

1.3.6 Demzufolge ist die Vorinstanz nicht dazu befugt und nicht dafür zu-
ständig, eine Verfügung über die allfällige Einschränkung des Zugangs im
Sinne von Art. 15 Abs. 2 Bst. a BGÖ zu erlassen.

1.4 Es ergibt sich somit, dass auf die Rechtsverweigerungsbeschwerde
nicht einzutreten ist (vgl. E. 1.2).

2.
Zu befinden bleibt über die Kosten- und Entschädigungsfolgen des Be-
schwerdeverfahrens.

2.1 Bei diesem Verfahrensausgang gelten die Beschwerdeführenden als
unterliegend. Sie haben daher die auf Fr. 1'500.-- festzusetzenden Verfah-
renskosten zu übernehmen (Art. 63 Abs. 1 VwVG; Art. 1 ff. des Regle-
ments vom 21. Februar 2008 über die Kosten und Entschädigungen vor
dem Bundesverwaltungsgericht [VGKE, SR 173.320.2]).

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2.2 Einer obsiegenden Partei ist von Amtes wegen oder auf Begehren eine
Entschädigung für die ihr erwachsenen notwendigen Kosten zuzusprechen
(Art. 64 Abs. 1 VwVG). Den unterliegenden Beschwerdeführenden steht
keine Parteientschädigung zu. Die Vorinstanz hat als Verwaltungskommis-
sion ebenfalls keinen Anspruch auf Entschädigung (Art. 7 Abs. 3 VGKE;
vgl. Urteil des BVGer A-5346/2022 vom 3. März 2025 E. 5.2).

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Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:

1.
Auf die Beschwerde wird nicht eingetreten.

2.
Die Verfahrenskosten von Fr. 1'500.-- werden den Beschwerdeführenden
auferlegt. Der einbezahlte Kostenvorschuss wird zur Bezahlung der Ver-
fahrenskosten verwendet.

3.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.

4.
Dieses Urteil geht an die Beschwerdeführenden und die Vorinstanz.

Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen.

Die vorsitzende Richterin: Der Gerichtsschreiber:

Christine Ackermann Thomas Ritter

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Rechtsmittelbelehrung:

Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun-
desgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Ange-
legenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG). Die Frist ist
gewahrt, wenn die Beschwerde spätestens am letzten Tag der Frist beim
Bundesgericht eingereicht oder zu dessen Handen der Schweizerischen
Post oder einer schweizerischen diplomatischen oder konsularischen Ver-
tretung übergeben worden ist (Art. 48 Abs. 1 BGG). Die Rechtsschrift ist in
einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung
mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der ange-
fochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie die beschwerde-
führende Partei in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).

Versand:

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Zustellung erfolgt an:

– die Beschwerdeführenden (Gerichtsurkunde)
– die Vorinstanz (Ref-Nr. […]; Gerichtsurkunde)

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