Regulierung von Wolfsrudeln

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

2C_46/2025, 2C_48/2025, 2C_49/2025

Urteil vom 18. August 2026

II. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichterin Aubry Girardin, Präsidentin,
Bundesrichter Donzallaz, Bundesrichterin Hänni,
Bundesrichterin Ryter, Bundesrichter Kradolfer,
Gerichtsschreiberin Wortha.

Verfahrensbeteiligte
Verein A.________,
Beschwerdeführer,
vertreten durch Silvan Keller und/oder Martin Looser, Rechtsanwälte,

gegen

2C_46/2025
Volkswirtschaftsdepartement des Kantons St. Gallen,
Amt für Natur, Jagd und Fischerei,
Davidstrasse 35, 9001 St. Gallen,

2C_48/2025
Departement für Infrastruktur, Energie und Mobilität Graubünden (DIEM), Ringstrasse 10, 7001 Chur,

2C_49/2025
Département de la sécurité, des institutions et du sport, Service de la chasse, de la pêche et de la faune,
Rue Traversière 3, Case postale 478, 1951 Sion,

Bundesamt für Umwelt, Abteilung Recht, 3003 Bern.

Gegenstand
Regulierung von Wolfsrudeln,

Beschwerden gegen die Urteile des Bundesverwaltungsgerichts, Abteilung I,
vom 28. November 2024
(A-309/2024, A-374/2024, A-390/2024).

Sachverhalt:

A.

A.a. Der Verein A.________ wurde am 25. Januar 2011 als Verein gemäss Art. 60 ff. ZGB (SR 210) gegründet. Er hat seinen Sitz in U.________, Kanton Schwyz. Gemäss Statuten vom 25. Januar 2011 hat der Verein folgenden Zweck:

"Der Verein bezweckt die Aufklärung und Information der Bevölkerung über den Wolf, seine Biologie, seine Lebensweise, sein Verhalten, seinen Einfluss auf das gesamte Ökosystem und seine Berechtigung und seinen Platz in unserer Umwelt, um so das Verständnis und die Akzeptanz gegenüber dem Wolf und seiner Wiederintegration in der Schweiz zu fördern." (Hervorhebung im Original; Art. 105 Abs. 2 BGG)

A.b. Am 6. November 2023 stellte das Amt für Jagd und Fischerei des Kantons Graubünden beim Bundesamt für Umwelt BAFU ein Gesuch um Zustimmung zur proaktiven Regulierung der Rudel Beverin und Lenzerhorn.

Der Kanton Wallis stellte am 15. November 2023 beim BAFU ebenfalls ein Gesuch um Zustimmung zur Regulierung der Wolfsrudel Augstbord, Hérens-Mandelon, Les Toules und Chablais.
Mit Schreiben vom 16. November 2023 stellte auch das Amt für Natur, Jagd und Fischerei St. Gallen dem BAFU ein Gesuch um Zustimmung zur proaktiven Regulierung des Wolfsrudels Calfeisental.

A.c. Mit Verfügungen vom 27. November 2023 stimmte das BAFU den beantragten Regulierungen der Wolfsrudel in allen drei Kantonen zu. Mit ergänzender Verfügung vom 18. Dezember 2023 entzog das BAFU allfälligen Beschwerden gegen seine Zustimmung vom 27. November 2023 die aufschiebende Wirkung.

A.d. Gestützt auf ihre jeweilige Zustimmungsverfügung verfügten die Kantone St. Gallen, Graubünden und Wallis den Abschuss der beantragten Wolfsrudel.

B.

Der Verein A.________ erhob mit Eingaben vom 12., 16. und 17. Januar 2024 Beschwerde gegen die Zustimmungsverfügungen des BAFU betreffend die Kantone St. Gallen, Graubünden und Wallis ans Bundesverwaltungsgericht. Dieses trat jeweils mit Urteil vom 28. November 2024 auf die drei Beschwerden nicht ein, da es den Verein A.________ nicht als beschwerdelegitimiert erachtete.

C.

Mit drei separaten Eingaben vom 20. Januar 2025 erhebt der Verein A.________ (nachfolgend Beschwerdeführer) Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen die drei Urteile des Bundesverwaltungsgerichts. Diese werden unter den Verfahrensnummern 2C_46/2025 (St. Gallen), 2C_48/2025 (Graubünden) und 2C_49/2025 (Wallis) geführt. Der Beschwerdeführer beantragt jeweils die Aufhebung des angefochtenen Urteils und die Feststellung, dass das BAFU am 27. November 2023 der Entnahme der Wolfsrudel Calfeisental (St. Gallen), Beverin und Lenzerhorn (Graubünden) sowie Augstbord, Hérens-Mandelon, Les Toules und Chablais (Wallis) in widerrechtlicher Weise zustimmte. Im Eventualstandpunkt beantragt er die Zurückweisungen zur materiellen Beurteilung an die Vorinstanz. In prozessualer Hinsicht beantragt der Beschwerdeführer, die bundesgerichtlichen Verfahren 2C_46/2025, 2C_48/2025 und 2C_49/2025 zu vereinigen.
Das Volkswirtschaftsdepartement des Kantons St. Gallen beantragt in seiner Vernehmlassung die Abweisung der Beschwerde. Das Departement für Infrastruktur, Energie und Mobilität Graubünden beantragt, die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist. Das Departement für Sicherheit, Institutionen und Sport des Kantons Wallis verzichtet auf eine Vernehmlassung. Das Bundesverwaltungsgericht verweist zur Vernehmlassung in allen drei Verfahren vollumfänglich auf das angefochtene Urteil. Das BAFU beantragt, die Beschwerden abzuweisen, soweit darauf eingetreten wird.
In Kenntnis der Vernehmlassungen hält der Beschwerdeführer an seinen Ausführungen und Anträgen fest.

Erwägungen:

1.

1.1. Das Bundesgericht prüft die Eintretensvoraussetzungen von Amtes wegen und mit freier Kognition (Art. 29 Abs. 1 BGG; BGE 151 I 187 E. 1; 151 II 68 E. 1).

1.2. Angefochten in den Verfahren 2C_46/2025, 2C_48/2025 und 2C_49/2025 ist ein Endentscheid (Art. 90 BGG) des Bundesverwaltungsgerichts (Art. 86 Abs. 1 lit. a BGG). Das Bundesverwaltungsgericht brachte die bei ihm hängigen Verfahren mit den angefochtenen Nichteintretensentscheiden zum Abschluss (jeweils Dispositiv-Ziffer 1 der angefochtenen Urteile). Ein Nichteintretensentscheid kann mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten angefochten werden, wenn diese auch für den Entscheid in der Sache offen steht (BGE 135 II 145 E. 3.2; Urteile 2C_458/2024 vom 15. September 2025 E. 1.2; 2C_457/2023 vom 15. September 2023 E. 1.2, nicht publ. in: BGE 150 I 73). Die in den Verfahren 2C_46/2025, 2C_48/2025 und 2C_49/2025 eingereichten Eingaben betreffen eine Angelegenheit des öffentlichen Rechts (Art. 82 lit. a BGG), die nicht unter den Ausnahmekatalog von Art. 83 BGG fällt (vgl. Urteil 2C_458/2024 vom 15. September 2025 E. 1.2). Die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist in der Hauptsache somit zulässig, weshalb sie auch gegen die angefochtenen Nichteintretensentscheide offensteht.

1.3. Der Beschwerdeführer ist Adressat der angefochtenen Urteile, mit denen auf seine Beschwerden nicht eingetreten wurde. Er hat praxisgemäss ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung, und zwar unabhängig und unbeschadet des von der Vorinstanz angeführten Unzulässigkeitsgrundes, der Gegenstand der Anfechtung vor Bundesgericht ist (BGE 145 II 168 E. 2; Urteile 2C_600/2025 vom 15. Dezember 2025 E. 1.1; 2C_89/2025 vom 9. September 2025 E. 1.2). Der Beschwerdeführer ist deshalb zur Beschwerdeerhebung berechtigt (vgl. Art. 89 Abs. 1 BGG).

1.4. Soweit die Vorinstanz auf ein Rechtsmittel nicht eintritt oder die Beschwerde gegen einen Nichteintretensentscheid einer Verwaltungsbehörde abweist, ohne mit einer Eventualbegründung die Sache auch materiell zu beurteilen, kann vor Bundesgericht nur das Nichteintreten angefochten werden. Ist die Beschwerde begründet, weist das Bundesgericht die Sache zur weiteren Beurteilung des Falles zurück. Andernfalls hat es mit dem vorinstanzlichen Nichteintretensentscheid sein Bewenden (BGE 144 II 184 E. 1.1; 139 II 233 E. 3.2; Urteil 2C_142/2023 vom 3. August 2023 E. 1.2, nicht publ. in: BGE 150 II 57).

Mit seinem Hauptbegehren in den Verfahren 2C_46/2025, 2C_48/2025 und 2C_49/2025 beantragt der Beschwerdeführer die Feststellung, dass das BAFU der Entnahme der Wolfsrudel in widerrechtlicher Weise zustimmte. Der Feststellungsantrag betrifft jedoch nicht das Nichteintreten, sondern die materielle Beurteilung der Zustimmungsverfügungen des BAFU. Dies liegt ausserhalb des Streitgegenstandes, der angesichts des vorinstanzlichen Nichteintretens auf die Eintretensfrage beschränkt ist. Auf das Feststellungsbegehren ist daher nicht einzutreten.

1.5. Auf die im Übrigen frist- (Art. 100 Abs. 1 BGG) und formgerecht (Art. 42 BGG) eingereichten Beschwerden in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ist einzutreten.

2.

Der Beschwerdeführer beantragt die Vereinigung der Verfahren 2C_46/2025, 2C_48/2025 und 2C_49/2025.

2.1. Aus Gründen der Verfahrensökonomie ist es gerechtfertigt, Beschwerdeverfahren, welche die gleiche Streitsache betreffen und an denen die gleichen Parteien beteiligt sind, zu vereinigen und in einem einzigen Urteil über die Begründetheit der Beschwerden zu entscheiden (vgl. Art. 24 BZP [SR 273] i.V.m. Art. 71 BGG; Urteile 2C_430/2025 vom 25. November 2025 E. 3.1; 2C_276/2024 vom 21. Juli 2025 E. 2 mit Hinweisen).

2.2. Mit seinen Beschwerden vor Bundesverwaltungsgericht richtete sich der Beschwerdeführer gegen die Zustimmungsverfügungen des BAFU, mit welchen den Kantonen der Abschuss von Wolfsrudeln bewilligt wurde (vorstehend Bst. A.c). Vor Bundesgericht geht es um die Frage der vom Bundesverwaltungsgericht verneinten Legitimation des Beschwerdeführers zur Anfechtung der jeweiligen Zustimmungsverfügung des BAFU. Den drei Verfahren 2C_46/2025, 2C_48/2025 und 2C_49/2025 liegt damit der derselbe Grundsachverhalt zwischen denselben Verfahrensbeteiligten zugrunde. Der Beschwerdeführer stellt sich in allen drei Verfahren auf den Standpunkt, ihm komme als gesamtschweizerisch tätige Organisation im Sinne von Art. 12 Abs. 1 lit. b des Bundesgesetzes vom 1. Juli 1966 über den Natur- und Heimatschutz (NHG; SR 451) das Verbandsbeschwerderecht zu, das ihn zur Beschwerde gegen die Zustimmungsverfügungen des BAFU legitimiere. Die aufgeworfenen Rechtsfragen in den drei Verfahren sind deckungsgleich. Es rechtfertigt sich daher, die drei Verfahren zu vereinigen.

2.3. Der Antrag auf Verfahrensvereinigung ist folglich gutzuheissen und die drei Verfahren 2C_46/2025, 2C_48/2025 und 2C_49/2025 sind zu vereinigen.

3.

3.1. Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kann namentlich die Verletzung von Bundes- und Völkerrecht gerügt werden (Art. 95 lit. a und b BGG). Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG), prüft die bei ihm angefochtenen Entscheide aber grundsätzlich nur auf Rechtsverletzungen hin, die in der Beschwerde vorgebracht und begründet werden (vgl. Art. 42 Abs. 2 BGG; BGE 148 II 392 E. 1.4.1), sofern weitere rechtliche Mängel nicht geradezu offensichtlich sind (BGE 151 III 405 E. 2; 149 II 337 E. 2.2).

3.2. Das Bundesgericht legt seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat (Art. 105 Abs. 1 BGG). Die Feststellung des Sachverhalts kann nur gerügt werden, wenn sie offensichtlich unrichtig - d. h. willkürlich (BGE 147 I 73 E. 2.2) - ist oder auf einer Rechtsverletzung i.S.v. Art. 95 BGG beruht und die Behebung des Mangels für den Verfahrensausgang entscheidend sein kann (Art. 97 Abs. 1 BGG). Eine solche Rüge ist qualifiziert zu begründen (Art. 106 Abs. 2 BGG; BGE 150 II 346 E. 1.6; 147 I 73 E. 2.2). Dementsprechend hat der Beschwerdeführer, der die Sachverhaltsfeststellungen der Vorinstanz anfechten will, substanziiert darzulegen, inwiefern die Voraussetzungen einer Ausnahme gemäss Art. 105 Abs. 2 BGG gegeben sind und das Verfahren bei rechtskonformer Ermittlung des Sachverhalts anders ausgegangen wäre; andernfalls kann ein Sachverhalt, der vom im angefochtenen Entscheid festgestellten abweicht, nicht berücksichtigt werden (BGE 140 III 16 E. 1.3.1; Urteil 2C_876/2021 vom 2. November 2022 E. 2.4). Nicht ausreichend ist, dem Bundesgericht lediglich die eigene Auffassung zu unterbreiten, als ob diesem eine freie Sachverhaltsprüfung zukäme (BGE 150 I 50 E. 3.3.1; Urteil 2C_499/2023 vom 24. Januar 2024 E. 3.1 mit Hinweisen). Blosse Hinweise auf die Ausführungen im vorinstanzlichen Verfahren genügen den gesetzlichen Anforderungen nicht (Urteil 2C_525/2023 vom 19. Juni 2024 E. 2.2). Die blosse Behauptung, die vorinstanzliche Darstellung sei unzutreffend, genügt ebenfalls nicht (BGE 150 II 537 E. 3.1). Auf ungenügend begründete Rügen oder allgemeine appellatorische Kritik am angefochtenen Entscheid geht das Bundesgericht nicht ein (BGE 151 IV 211 E. 2.3; 150 I 50 E. 3.3.1).

Soweit der Beschwerdeführer in tatsächlicher Hinsicht seine Vereinstätigkeit der Jahre 2011 bis 2024 schildert (Beschwerdeschrift S. 25 bis S. 38) und damit seine bereits vor der Vorinstanz vorgetragene Sicht des Sachverhalts wiederholt, ohne sich mit den diesbezüglichen tatsächlichen Feststellungen der Vorinstanz auseinanderzusetzen, stellt dies keine begründete Sachverhaltsrüge dar. Die Vorinstanz stellte fest, dass der Beschwerdeführer zwischen 2014 und 2017 fast ausschliesslich in der Deutschschweiz tätig war (angefochtene Entscheide E. 5.3; nachfolgend E. 10.1). Inwiefern diese Feststellung willkürlich sein sollte, zeigt der Beschwerdeführer mit seiner eigenen Darstellung des Sachverhalts nicht auf. Eine solche Kritik gilt als appellatorisch (vgl. BGE 151 V 88 E. 6.2.1). Massgeblich bleibt somit der Sachverhalt, den die Vorinstanz festgestellt hat (Art. 105 Abs. 1 BGG).

4.

Streitgegenstand im vorliegenden Verfahren ist die Frage, ob der Beschwerdeführer im Rahmen des Verbandsbeschwerderechts nach Art. 12 NHG legitimiert ist, die Zustimmungsverfügungen des BAFU anzufechten.

4.1. Die Vorinstanz verneint die Legitimation des Beschwerdeführers mit der Begründung, der Beschwerdeführer erfülle die materiellen Anforderungen an das Verbandsbeschwerderecht gemäss Art. 12 NHG nicht. Sie erwägt zusammengefasst, der fehlende Eintrag im Anhang zur VBO schade dem Beschwerdeführer aufgrund der deklarativen Natur der VBO zwar nicht. Vielmehr könne der Beschwerdeführer dennoch den vollen Beweis dafür erbringen, dass er die materiellen Voraussetzungen von Art. 12 NHG erfülle (angefochtener Entscheid E. 5.2). Dies gelingt ihm nach Auffassung der Vorinstanz jedoch nicht, da er keine Aktivitäten von gesamtschweizerischer Bedeutung während der erforderlichen Zeitdauer von zehn Jahren habe belegen können (angefochtener Entscheid E. 5.3).

4.2. Der Beschwerdeführer hingegen ist der Ansicht, dass er in den vergangenen zehn Jahren gesamtschweizerisch tätig gewesen sei. Da er auch die übrigen Voraussetzungen von Art. 12 NHG erfülle, sei er zur Beschwerdeführung legitimiert.

5.

5.1. Gemäss Art. 12 Abs. 1 lit. b NHG steht Organisationen, die sich dem Naturschutz, dem Heimatschutz, der Denkmalpflege oder verwandten Zielen widmen, gegen Verfügungen der kantonalen Behörden oder der Bundesbehörden das Beschwerderecht zu, sofern sie: (Ziff. 1) gesamtschweizerisch tätig sind und (Ziff. 2) : rein ideelle Zwecke verfolgen; allfällige wirtschaftliche Tätigkeiten müssen der Erreichung der ideellen Zwecke dienen. Das Beschwerderecht steht den Organisationen nur für Rügen in Rechtsbereichen zu, die seit mindestens zehn Jahren Gegenstand ihres statutarischen Zwecks bilden (Art. 12 Abs. 2 NHG). Gemäss Absatz 3 der Bestimmung bezeichnet der Bundesrat die zur Beschwerde berechtigten Organisationen.

5.2. Gestützt auf Art. 12 Abs. 3 NHG erliess der Bundesrat am 27. Juni 1990 die Verordnung über die Bezeichnung der im Bereich des Umweltschutzes sowie des Natur- und Heimatschutzes beschwerdeberechtigten Organisationen (heutige VBO; bis 1998 VBUO; SR 814.076). Die beschwerdeberechtigten Organisationen sind im Anhang der Verordnung aufgeführt (Art. 1 VBO). Organisationen, welche die Voraussetzungen namentlich nach Art. 12 Abs. 1 NHG erfüllen, werden gemäss Art. 3 Abs. 1 VBO auf Gesuch in das Verzeichnis der beschwerdeberechtigten Organisationen aufgenommen (Anhang). Das Gesuch muss den Nachweis, dass die Voraussetzungen dazu erfüllt sind, und die für den Nachweis erforderlichen Unterlagen, insbesondere die Statuten und die Jahresberichte der letzten zehn Jahre, enthalten (Art. 3 Abs. 3 lit. b und c VBO).

5.3. Artikel 12 Abs. 1 lit. b NHG und Art. 55 Abs. 1 des Bundesgesetzes vom 7. Oktober 1983 über den Umweltschutz (Umweltschutzgesetz, USG; SR 814.01) sind heute weitgehend harmonisiert (vgl. PETER M. KELLER, in: Keller/Zufferey/Fahrländer [Hrsg.], Kommentar NHG, 2. Aufl. 2019, N. 1 u. 10 zu Art. 12 NHG; HELEN KELLER/MATTHIAS HAUSER, Ideell oder wirtschaftlich - die Gretchenfrage im Verbandsbeschwerderecht, URP 2009, S. 835 ff., S. 848). Sie sind daher gleich auszulegen (BGE 124 II 460 E. 1c). Dementsprechend ist auch auf Lehre und Rechtsprechung zu Art. 55 USG abzustellen.

6.

6.1. Festgestellt und unbestritten ist, dass der Beschwerdeführer nicht im Anhang der VBO verzeichnet ist und auch kein Gesuch um Eintragung gestellt hat (angefochtener Entscheid E. 4). Die Vorinstanz entschied indes zu Recht, dass nicht der Eintrag im Anhang zur VBO, sondern die Erfüllung der gesetzlichen Legitimationsvoraussetzungen massgeblich ist.

6.2. Das Bundesgericht entschied unter Geltung der Vorgängerin der VBO, der VBUO, dass der Verordnung nur deklarative, nicht aber konstitutive Wirkung zukomme (BGE 115 Ib 472 E. 1d/cc; 112 Ib 543 E. 1b). Eine Absicht des Gesetzgebers, der Liste im Zuge der Revision des NHG bzw. der VBO im Jahr 2006 entgegen der bundesgerichtlichen Praxis eine konstitutive Wirkung zuzumessen, kann den dazugehörigen Gesetzesmaterialien nicht entnommen werden (vgl. Bericht der Kommission für Rechtsfragen des Ständerates zur Parlamentarischen Initiative "Vereinfachung der Umweltverträglichkeitsprüfung sowie Verhinderung von Missbräuchen durch eine Präzisierung des Verbandsbeschwerderechtes" vom 27. Juni 2005, BBI 2005 5351, 5363 f. [nachfolgend Bericht der Kommission]; Stellungnahme des Bundesrates vom 24. August 2005 zu diesem Bericht, BBl 2005 5391, 5394 f. [nachfolgend Stellungnahme des Bundesrates]; vgl. zur Teilrevision der VBO ALAIN GRIFFEL/HERIBERT RAUSCH, in: Vereinigung für Umweltrecht [Hrsg.], Kommentar zum Umweltschutzgesetz, Ergänzungsband zur 2. Auflage, 2011, N. 24 Vorbemerkungen zu Art. 54-57). Diese Ansicht wird auch von der Lehre geteilt (vgl. MICHAEL BÜTLER, Zur Verbandsbeschwerde der Natur- und Umweltschutzorganisationen, Anwaltsrevue 2022, S. 455 ff., S. 457; KELLER/HAUSER, a.a.O., S. 860, S. 866; K ELLER, Kommentar NHG, N. 14 zu Art. 12 NHG; THEODOR LORETAN, Kommentar zum Umweltschutzgesetz, 2. Aufl., 2004, N. 19 zu Art. 55 USG; REGINA MEIER, Das ideelle Verbandsbeschwerderecht, Diss. 2015, S. 84). Der Eintrag im Anhang der VBO ist demzufolge nach wie vor deklaratorischer Natur, was im Übrigen nicht umstritten ist.

6.3. Für die Ausübung der Beschwerdeberechtigung ist daher nicht entscheidend, ob eine Organisation in der VBO als beschwerdeberechtigt bezeichnet ist oder nicht. Vielmehr kann auch eine andere Organisation in einem konkreten Verfahren geltend machen, ihr stehe das Beschwerderecht nach Art. 12 Abs. 1 Bst. b NHG zu (KELLER, Kommentar NHG, N. 14 zu Art. 12 NHG). Die Aufnahme in die VBO hat vor allem zur Folge, dass eine beschwerdeführende Organisation nicht im Verfahren belegen muss, dass sie die spezialgesetzlichen Legitimationsvoraussetzungen erfüllt (THEODOR LORETAN, Kommentar USG, N. 19 zu Art. 55 USG). Dem Eintrag in der Liste kommt damit die Rechtswirkung einer widerlegbaren Vermutung zu: Die Aufnahme in die Liste führt zu einer Verschiebung der Beweislast; Vermutungsbasis ist die Nennung einer Organisation im Anhang zur VBO. Ist die Legitimation einer Organisation in einem konkreten Rechtsmittelverfahren zu beurteilen, wird bei den in der Liste aufgeführten Organisationen die Beschwerdelegitimation vermutet (KELLER/HAUSER, a.a.O., S. 861; MEIER, a.a.O., S. 198). Diese Organisationen sind in der Folge davon befreit, in jedem Beschwerdeverfahren nachzuweisen, dass sie die spezialgesetzlichen Legitimationsvoraussetzungen erfüllen. Ist eine Organisation hingegen nicht in der Liste aufgenommen, hat sie im konkreten Verfahren nachzuweisen, dass sie die spezialgesetzlichen Legitimationsvoraussetzungen erfüllt. Gelingt ihr der Nachweis, ist ihr trotz fehlenden Eintrags im Anhang der VBO die Beschwerdelegitimation zuzuerkennen (NICOLAS WISARD, in: Moor Pierre/Favre Anne-Christine/Flückiger Alexandre [Hrsg.], Commentaire LPE, 2012, N. 58 zu Art. 55 USG; MEIER, a.a.O., S. 198 f.).

6.4. Nachdem der Beschwerdeführer nicht im Anhang zur VBO aufgeführt ist (vorstehend E. 6.1), ist die Vorinstanz zu Recht davon ausgegangen, dass für ihn die Vermutung, wonach er zur Beschwerde legitimiert ist, nicht greift. Sie hat daher richtigerweise geprüft, ob der Beschwerdeführer die Legitimationsvoraussetzungen gemäss Art. 12 NHG erfüllt. Wie es sich damit verhält, ist nachfolgend zu prüfen.

7.

7.1. Art. 12 NHG sieht folgende Voraussetzungen für die Beschwerdelegitimation vor:

- Verfolgung ideeller Zwecke (Art. 12 Abs. 1 lit. b Einleitungssatz und Ziff. 2 NHG);
- Gesamtschweizerische Tätigkeit (Art. 12 Abs. 1 lit. b Ziff. 1 NHG);
- Zehnjähriges Bestehen der Organisation und des massgebenden statutarischen Zweckes (Art. 12 Abs. 2 NHG; vgl. KELLER, Kommentar NHG, N. 13 zu Art. 12 NHG; GRIFFEL/RAUSCH, a.a.O, N. 15 zu Art. 55 USG).

7.2. Die Vorinstanz verneinte die Legitimation des Beschwerdeführers mit der Begründung, beim Beschwerdeführer handle es sich nicht um eine seit zehn Jahren gesamtschweizerisch tätige Organisation im Sinne von Art. 12 Abs. 1 lit. b NHG. Dabei beurteilte sie die erforderliche gesamtschweizerische Tätigkeit danach, ob der Beschwerdeführer seine Aktivitäten in den vergangenen zehn Jahren in zumindest zwei Landesteilen durchgeführt habe (angefochtener Entscheid E. 5.1). Die Vorinstanz hält dazu fest, dass der Beschwerdeführer für die Jahre 2014-2017 fast nur im deutschsprachigen Raum aktiv gewesen sei; in der Westschweiz habe er nur sehr geringfügig Projekte durchgeführt. So habe er zwar in den Jahren 2014 und 2015 ein Herdenschutzprojekt im Kanton Freiburg (Region Jaun; Alp Schafberg) und eines in Freiburg/Bern (Region Jaunpass/Naturpark Gantrisch; Stierengrat-Kaiseregg) unterstützt. Allerdings bringe er nicht vor, inwiefern er Herdenschutzmassnahmen auf bestimmten Alpen im Kanton Waadt und Tessin unterstützt habe. Es obliege aber dem Beschwerdeführer, darzulegen, so die Vorinstanz weiter, wo er in den fraglichen Jahren konkret aktiv gewesen sei, um die Zweifel an seiner gesamtschweizerischen Tätigkeit auszuräumen. In den Jahren 2014-2017 sei jedoch nur von allenfalls geringfügigen Herdenschutzmassnahmen in der Westschweiz auszugehen. Die Aktivitäten des Beschwerdeführers hätten daher während der erforderlichen Zeitdauer von zehn Jahren keine gesamtschweizerische Bedeutung erreicht (angefochtene Entscheide E. 5.3).

Ferner hielt die Vorinstanz fest, dass auch im Hinblick auf die geltend gemachte schweizweite Öffentlichkeitsarbeit überzeugende Nachweise fehlten. Der Beschwerdeführer habe zwar Veranstaltungen durchgeführt bzw. an Messen teilgenommen, aber keine solchen Aktivitäten in der Westschweiz geltend gemacht. Die Vorinstanz bemerkt weiter, dass der Beschwerdeführer, soweit er auf Exkursionen in allen Landesteilen hinwies, nicht dargelegt habe, dass diese in den Jahren 2014-2017 stattgefunden hätten. Weiter habe er das Projekt "Ein Wolf macht Schule" erst im Jahr 2018 begonnen. Schliesslich habe der Beschwerdeführer nicht dargelegt, inwiefern er unter dem Aspekt der Mitgliederstruktur 2024 - es seien 350 gewesen - rückblickend in zwei Landesteilen der Schweiz mit konkreten Aktivitäten zum Schutz des Wolfes ausreichend Fuss gefasst haben wolle (angefochtene Entscheide E. 5.3).
Der Beschwerdeführer habe damit den ihm obliegenden Nachweis nicht erbracht, dass die materiellen Voraussetzungen für die Beschwerdeberechtigung vorlägen (angefochtene Entscheide E. 5.4).

7.3. Der Beschwerdeführer hingegen bringt vor, dass er während zehn Jahren vor Beschwerdeerhebung gesamtschweizerisch tätig gewesen sei. Er macht zusammengefasst geltend, es müsse für das Kriterium der gesamtschweizerischen Tätigkeit genügen, dass die Organisation in einem wesentlichen Teil der Schweiz tätig sei. Dies ist seiner Ansicht nach dort der Fall, wo sich der vom Zweck erfasste Bereich tatsächlich aktualisiere (Beschwerdeschrift Rz. 61). Ferner macht er geltend, er habe per 2024 Mitglieder aus der ganzen Schweiz (Beschwerdeschrift Rz. 84) und die schweizweite Ausrichtung ergebe sich bereits aus dem Vereinsnamen (Beschwerdeschrift Rz. 85).

7.4. Zu prüfen ist zunächst, wann eine gesamtschweizerische Tätigkeit vorliegt (nachfolgend E. 8) und ob diese während zehn Jahren gegeben sein muss (nachfolgend E. 9), bevor die Grundsätze auf den Beschwerdeführer anzuwenden sind (nachfolgend E. 10).

8.

8.1. Das Bundesgericht hat sich zur Frage der gesamtschweizerischen Tätigkeit noch nicht im Einzelnen geäussert. Es stellte jedoch fest, dass eine Tätigkeit in einer einzigen, aber mehrere Kantone umfassenden Region keine gesamtschweizerische Tätigkeit darstellt (BGE 120 Ib 59 E. 1a: 52 politische Gemeinden des Oberaargaus und des solothurnischen Wasseramtes). Es bestätigte damit seine Rechtsprechung, dass regionale Vereinigungen nicht zur Beschwerde legitimiert sind (BGE 98 Ib 120 E. 1). In jenem Entscheid erklärte es auch, dass eine weite Auslegung von Art. 12 Abs. 1 NHG der Rechtssicherheit abträglich wäre (BGE 98 Ib 120 E. 1). In der Folge verneinte das Bundesgericht die Legitimation von kantonalen Heimatschutzvereinigungen (Urteile 1C_308/2022 vom 19. Juli 2023 E. 1.2.2 Zuger Heimatschutz; 1C_17/2020 vom 3. Februar 2022 E. 2.2 Thurgauer Heimatschutz; 1C_633/2012 vom 26. Juni 2013 E. 2.1 Zürcherische Vereinigung für Heimatschutz), des Trägervereins Bürgerforum Freienbach (Urteil 1C_284/2021 vom 18. Juli 2022 E. 1.2), der ARCHICULTURA, Stiftung für Orts- und Landschaftsbildpflege (Urteil 1C_89/2019 vom 19. Mai 2020 E. 6.1) und der Arbeitsgemeinschaft zum Schutze der Aare (Urteil 1A.16/1998 vom 27. November 1998 E. 2c, nicht publ. in: BGE 125 II 18) jeweils mit der Begründung, dass es sich nicht um eine gesamtschweizerisch tätige Organisation handelte.

8.2. In der Lehre ist das Kriterium nicht umstritten. Gemäss KELLER meint die gesamtschweizerische Tätigkeit zunächst, dass die gesamtschweizerische Bedeutung der Organisation in deren Statuten niedergelegt sein muss. Weiter habe sich die gesamtschweizerische Bedeutung aus deren effektiver Tätigkeit zu ergeben. Von gesamtschweizerischer Bedeutung sind gemäss KELLER sowohl Organisationen, welche in einer grossen Zahl von Kantonen Sektionen unterhalten, als auch solche, die von ihrem Sitz aus in grossen Teilen der Schweiz tätig sind. Ihm zufolge sollte eine beschwerdeberechtigte Organisation in mehr als einem Landesteil tätig sein (KELLER, Kommentar NHG, N. 12 zu Art. 12 NHG). BÜTLER folgt dieser Begriffsbestimmung (BÜTLER, a.a.O., S. 457).

Wie für KELLER setzt für WISARD das Erfordernis der gesamtschweizerischen Tätigkeit die nationale Bedeutung der Organisation voraus. Nach WISARD bedeutet das, dass die Organisation aufgrund ihrer Statuten oder ihrer Tätigkeiten darauf ausgerichtet ist, ihren Zweck in der gesamten Schweiz zu verwirklichen. Dafür reicht es für ihn aus, wenn die Organisation in ihrer tatsächlichen Tätigkeit in den meisten Kantonen und in jedem Fall in mehr als einem Teil des Landes präsent ist (WISARD, Commentaire LPE, N. 4 zu Art. 55 USG).
Nach Ansicht von LORETAN schliesst die Voraussetzung der gesamtschweizerischen Tätigkeit kleinerräumig tätige Organisationen von der Berufung auf Art. 55 USG bzw. Art. 12 NHG aus. Er folgt der Definition KELLERS, wonach eine Organisation gesamtschweizerisch sei, die in zahlreichen Kantonen Sektionen habe oder von ihrem Sitz aus in grossen Teilen der Schweiz aktiv sei. Überdies müsse sich die Ausrichtung auf die ganze Schweiz auch aus den Statuten ergeben. Es sei aus seiner Sicht jedoch nicht nötig, dass eine Organisation in der ganzen Schweiz gleich aktiv oder gleich bekannt sei (LORETAN, Kommentar USG, N. 17 zu Art. 55 USG; GRIFFEL/RAUSCH, Ergänzungsband Kommentar USG, N. 10 zu Art. 55 USG).
In der Lehre wird das Kriterium mit der gesamtschweizerischen "Bedeutung" bzw. "importance nationale" gleichgesetzt (vgl. vorstehend KELLER und WISARD, sowie JEAN-BAPTISTE ZUFFEREY, Droit public de la construction, 2024, Rz. 1235).

8.3.

8.3.1. In der Botschaft zum NHG hielt der Bundesrat fest, dass das Verbandsbeschwerderecht im NHG keine Popularbeschwerde bringe. Die Legitimation zur Beschwerde solle auf einige wenige gesamtschweizerische Vereinigungen beschränkt werden, deren verdienstvolle Tätigkeit seit Jahrzehnten allgemein bekannt sei. Angesichts dieser Beschränkungen sah der Bundesrat keinen Grund zur Befürchtung von Missbräuchen als Folge der neuen Legitimationsbestimmung (Botschaft des Bundesrates vom 12. November 1965 an die Bundesversammlung zum Entwurf eines Bundesgesetzes über den Natur- und Heimatschutz, BBl 1965 III 89, 97 [nachfolgend Botschaft NHG]). Als gesamtschweizerische, zur Beschwerde legitimierte Organisationen kamen gemäss Botschaft NHG in Frage: der Schweizerische Bund für Naturschutz, die Schweizerische Vereinigung für Heimatschutz, der Schweizer Alpen-Club, die Gesellschaft für schweizerische Kunstgeschichte, die Schweizerische Naturforschende Gesellschaft, die Schweizerische Gesellschaft für Urgeschichte, ausdrücklich aber keine Aktionskomitees für Einzelfälle und auf materielle Interessen ausgerichtete Vereinigungen (Botschaft NHG, 98).

8.3.2. 14 Jahre später führte der Bundesrat in der Botschaft zum USG aus, die Zahl der bestehenden Organisationen, deren Bedeutung und fachliche Kompetenz die Aufnahme in die Liste der beschwerdeberechtigten Organisationen rechtfertigen, dürfte kaum mehr als 30 betragen. Wie die Erfahrungen mit dem Natur- und Heimatschutzgesetz gezeigt hätten, seien Organisationen ohne mehr oder weniger ausgebaute Geschäftsstelle ohnehin kaum in der Lage, von der Möglichkeit zur Beschwerdeführung Gebrauch zu machen (Botschaft des Bundesrates vom 31. Oktober 1979 zu einem Bundesgesetz über den Umweltschutz, BBl 1979 III 749, 825). In der parlamentarischen Debatte zum USG wurde festgehalten, dass "gesamtschweizerisch" heisse, dass eine Organisation im ganzen Gebiet der Schweiz tätig ist (Amtliches Bulletin Nationalrat 1982 473 Votum Schmid). Begründet wurde dies damit, dass die gesamtschweizerischen Organisationen einen fachlich qualifizierten Stab wissenschaftlicher Mitarbeiter hätten und sie sich in einer räumlichen Distanz befänden, was die Objektivität fördere (AB N 1982 470). Der Bundesrat erklärte anlässlich der Debatte, Ad-hoc-Organisationen, kantonale und regionale Organisationen sollten nicht für beschwerdeberechtigt erklärt werden, weil die Legitimation durch eine entsprechende Repräsentativität der Organisation ausgewiesen sein müsse (AB N 1982 474 Votum Bundesrat Hürlimann).

8.4.

8.4.1. Gemäss langjähriger Praxis des Bundes, auf die namentlich KELLER verweist (vgl. KELLER, Kommentar NHG, N. 12 zu Art. 12 NHG FN 63), ist eine Organisation gesamtschweizerisch, die in zahlreichen Kantonen Sektionen hat oder von ihrem Sitz aus in grossen Teilen der Schweiz aktiv ist. Überdies muss sich die Ausrichtung auf die ganze Schweiz auch aus den Statuten ergeben. Es ist jedoch nicht nötig, dass eine Organisation in der ganzen Schweiz gleich aktiv oder gleich bekannt ist. Gemäss der Praxis des Bundes bei der Erteilung des Beschwerderechts muss die Organisation aber nachweisen, dass sie effektiv in einem wesentlichen Teil der Schweiz tätig ist. Entsprechend sollte sie mindestens in zwei Landesteilen aktiv sein (Erläuterungen zur Änderung der VBO vom 27. November 2024 [nachfolgend Erläuterungen VBO 2024], S. 4; Erläuternder Bericht zur Änderung der VBO vom 27. April 2018 [nachfolgend Bericht VBO 2018], S. 4).

8.4.2. 2010 entzog der Bundesrat zwei Organisationen die Beschwerdelegitimation, da sie die Voraussetzung der gesamtschweizerischen Tätigkeit nicht mehr erfüllten. Dabei handelte es sich zum einen um Pro Campagna, Schweizerische Organisation zur Pflege ländlicher Bau- und Wohnkultur, zum anderen um die Schweizerische Verkehrs-Stiftung (SVS). Die Überprüfung der Pro Campagna habe ergeben, dass ihre Aktivitäten seit längerer Zeit zahlenmässig gering sind. So seien in den letzten Jahren ungefähr acht Projekte unterstützt worden. Zudem sei bei Pro Campagna die gesamtschweizerische Tätigkeit, insbesondere die Möglichkeit, in einem wesentlichen Teil der Schweiz die Ausübung des Beschwerderechts sicherzustellen, aufgrund der Anzahl der Mitglieder nicht mehr gegeben. Die Schweizerische Verkehrs-Stiftung (SVS) hingegen wies während vier Jahren gar keine Aktivität mehr auf (Erläuterungen zur Änderung der VBO, Bericht vom 31. Mai 2010 für die Anhörung, S. 3; Änderung der VBO, Bericht über die Ergebnisse der Anhörung, Oktober 2010, S. 4).

8.4.3. 2018 sprach der Bundesrat zwei Organisationen die Beschwerdelegitimation neu zu. Betreffend Schweizerischen Verein des Gas- und Wasserfaches wurde zu dessen gesamtschweizerischer Tätigkeit festgehalten: "Aus den Statuten geht hervor, dass es sich um eine gesamtschweizerische Organisation handelt. Der Verein ist nebst der Deutschschweiz auch stark in der Westschweiz vertreten und aktiv. Auch im Tessin hat er Mitglieder und führt dort Kurse durch. Das Sekretariat befindet sich in Zürich." (Bericht VBO 2018 S. 5).

Die gesamtschweizerische Tätigkeit der zweiten Organisation, Dark-Sky Switzerland, wurde wie folgt begründet: "Die Organisation nennt sich Dark-Sky Switzerland. Schon aus dem Namen ergibt sich eine Ausrichtung auf die ganze Schweiz. In den Statuten gibt es zudem keine Hinweise auf eine regionale Einschränkung. Aus den eingereichten Jahresberichten des Vereins geht hervor, dass DSS über Regionalvertreter sowohl im Tessin als auch in der Romandie verfügt. Die Geschäftsstelle des Vereins befindet sich zurzeit in Langnau a.A. im Kanton Zürich. 2004 wurde in Sion die Section Romandie und ein Jahr zuvor wurde in Termine die Sezione Ticino gegründet. Der Vizepräsident ist besonders im Tessin aktiv. Den Unterlagen kann zudem entnommen werden, dass in der gesamten Schweiz Artikel von Mitgliedern des Vereins erscheinen und dass die Mitglieder auch im Tessin und in der Westschweiz aktiv sind. Alle Publikationen und Mitteilungen des Vereins erscheinen in drei Landessprachen. Folglich erfüllt der Verein das Kriterium der gesamtschweizerischen Tätigkeit." (Bericht VBO 2018 S. 6 f.).

8.4.4. 2024 sprach der Bundesrat einer weiteren Organisation die Beschwerdelegitimation zu. Zur gesamtschweizerischen Tätigkeit wird ausgeführt: "Die Organisation nennt sich Freie Landschaft Schweiz. In den Statuten gibt es keine Hinweise auf eine regionale Einschränkung. Gemäss Jahresbericht 2022 wurde der Verband in eine Sektionen-Struktur umstrukturiert. Dem Dachverband haben sich demnach regionale Sektionen angeschlossen. Diese Sektionen verfolgen die gleichen Ziele wie der Verband. Sie sind als eigenständige Vereine im Sinne des Zivilgesetzbuches organisiert. Die Statuten der Sektionen können durch die Mitgliederversammlung des Verbandes genehmigt werden. Den Sektionen sind verschiedene regionale Organisationen angeschlossen. Es gibt die Regionalsektionen (Schwyz, Aargau & Luzern, St. Gallen, Zürich, Waadt, Bern - Jura - Neuenburg, Freiburg und Thurgau). Daneben gibt es 33 lokale Vereine sowie 28 Einzelmitglieder. Die Freie Landschaft Schweiz zählt 45 Mitgliedsorganisationen aus der ganzen Schweiz, die über 5000 Personen vertreten. Es handelt sich somit um eine gesamtschweizerische Organisation." (Erläuterungen VBO 2024 S. 5).

8.4.5. Im Zeitpunkt der angefochtenen Urteile befanden sich 29 Organisationen im Anhang zur VBO (VBO Stand 1. Juni 2019). Es waren damit immer noch gleich viele wie bei der Einführung des USG (vorstehend E. 8.3.2). Namentlich gehörten dazu Aqua Viva, der WWF Schweiz, der Schweizer Heimatschutz (SHS), Pro Natura, der Schweizer Alpen-Club (SAC), der Verkehrs-Club der Schweiz (VCS).

8.5. Aus der dargestellten Rechtsprechung und Lehre, gestützt auf die Materialien und die jahrzehntelange Praxis des Bundes ergibt sich, dass das Kriterium der gesamtschweizerischen Tätigkeit nur zu bejahen ist, wenn kumulativ die Ausrichtung auf die gesamte Schweiz in den Statuten festgelegt ist und sich dieser Zweck aus der effektiven Tätigkeit in der gesamten Schweiz ergibt. Nur kantonal oder regional tätige Organisationen sind damit ausgeschlossen (vorstehend E. 8.1 und E. 8.3.2). Die Tätigkeit gilt als gesamtschweizerisch, wenn entweder in einer
grossen Zahl von bzw.
zahlreichen Kantonen Sektionen unterhalten werden oder wenn die Organisation von ihrem Sitz aus in
grossen Teilen der Schweiz bzw.
in den meisten Kantonen ("dans la plupart des cantons") tätig ist. Die Organisation muss jedenfalls in
mehr als einem Landesteil bzw.
mindestens zwei Landesteilen effektiv aktiv sein. Vereinzelte, singuläre Aktivitäten reichen dafür nicht. Dies soll dazu dienen, den Zweck in der gesamten Schweiz zu verwirklichen, und die Möglichkeit gewährleisten, in einem wesentlichen Teil der Schweiz die Ausübung des Beschwerderechts sicherzustellen. Die Organisation braucht dafür zwar nicht in der ganzen Schweiz
gleich aktiv oder
gleich bekannt zu sein. Aus der Ausrichtung und Tätigkeit muss sich aber ergeben, dass die Organisation von gesamtschweizerischer
Bedeutung ist. Wann eine solche vorliegt, lässt sich auch anhand der im Anhang zur VBO aufgeführten Organisationen ableiten. Diese sind allesamt von gesamtschweizerischer Bedeutung, was einen Anhaltspunkt für Grösse und Tragweite der zur Beschwerde berechtigten Organisation bietet.

8.6. Dieses Auslegungsergebnis steht im Einklang mit der Aarhus-Konvention (SR 0.814.07), deren Art. 9 der Beschwerdeführer anruft.

8.6.1. Gemäss Art. 9 Abs. 3 Aarhus-Konvention stellen die Vertragsparteien sicher, dass Mitglieder der Öffentlichkeit, sofern sie etwaige in ihrem innerstaatlichen Recht festgelegte Kriterien erfüllen, Zugang zu verwaltungsbehördlichen oder gerichtlichen Verfahren haben, um die von Privatpersonen und Behörden vorgenommenen Handlungen und begangenen Unterlassungen anzufechten, die gegen umweltbezogene Bestimmungen ihres innerstaatlichen Rechts verstossen. Der Begriff "betroffene Öffentlichkeit" bezeichnet dabei insbesondere nichtstaatliche Organisationen, die sich für den Umweltschutz einsetzen und alle nach innerstaatlichem Recht geltenden Voraussetzungen erfüllen (vgl. Art. 2 Abs. 5 Aarhus-Konvention). Das Bundesgericht hat sich bis anhin nicht dazu geäussert bzw. offen gelassen, ob Art. 9 Abs. 3 Aarhus-Konvention unmittelbar anwendbar ist oder nicht (Urteile 2C_532/2025 vom 21. Juli 2026 E. 5.1.4 mit Hinweisen; 2C_206/2019 vom 25. März 2021 E. 20.2) - anders als der EuGH, der den self-executing-Charakter von Art. 9 Abs. 3 Aarhus-Konvention ausdrücklich verneint hat (Urteile des EuGH C-873/19 vom 8. November 2022, § 66 ff., und C-664/15 vom 20. Dezember 2017, § 45). Das Bundesgericht hat aber festgestellt, dass es weiterhin den Mitgliedsstaaten obliegt, in ihrer nationalen Gesetzgebung die Voraussetzungen zu definieren, unter denen einer Umwelt- oder Naturschutzorganisation das Beschwerderecht zusteht (BGE 141 II 233 E. 4.3.3 und 4.3.5). Das Bundesgericht berücksichtigt das Ziel der Aarhus-Konvention, einen weiten Zugang zu den Gerichten sicherzustellen, bei der Auslegung des innerstaatlichen Rechts (vgl. BGE 142 II 509 E. 2.6; 141 II 233 E. 4.2.3 und 4.3.4; vgl. auch Urteil 1C_555/2020 vom 16. August 2021 E. 5.3.2).

8.6.2. Ob Art. 9 Abs. 3 Aarhus-Konvention unmittelbar anwendbar ist, muss vorliegend nicht entschieden werden. Dass das Kriterium der gesamtschweizerischen Tätigkeit erfüllt ist, wenn die Organisation in den meisten Kantonen und nicht in allen Kantonen tätig ist bzw. in mehr als einem Landesteil anstelle in jedem Landesteil aktiv ist, entspricht den Vorgaben der Aarhus-Konvention allemal, sodass der Beschwerdeführer daraus nichts zu seinen Gunsten ableiten kann.

9.

In der Lehre und der Praxis des Bundes herrscht Einigkeit darüber, dass die Organisation nicht nur gesamtschweizerisch tätig sein muss, sondern diese Voraussetzung auch während zehn Jahren vor der Beschwerdeeinreichung erfüllt sein muss.

9.1. Gemäss KELLER berechnet sich die Zehnjahresfrist vom Zeitpunkt an, ab welchem die Organisation die beiden anderen Voraussetzungen (ideeller Zweck, gesamtschweizerische Bedeutung) erfüllte und zudem der betreffende Rechtsbereich Gegenstand des statutarischen Zwecks war, und muss zum Zeitpunkt der Beschwerdeeinreichung erreicht sein (KELLER, Kommentar NHG, N. 13 zu Art. 12 NHG mit Hinweis auf BGE 119 Ib 254 E. 1c und REINHARD ZWEIDLER, Vereinfachung der UVP - Präzisierung des Verbandsbeschwerderechts, URP 2007 S. 520 ff., S. 532).

LORETAN kommentiert, dass die Voraussetzung des zehnjährigen Bestehens einerseits ad hoc gegründete Organisationen von der Beschwerdeführung ausschliessen und andererseits eine gewisse Fachkenntnis und Erfahrung der berechtigten Organisationen sicherstellen wolle (LORETAN, Kommentar USG, N. 18 zu Art. 55 USG mit Hinweis auf die Materialien zum USG, vgl. vorstehend E. 8.3.2). Um dieser Voraussetzung zu genügen, müsse eine Organisation im Zeitpunkt, in dem sie eine Beschwerde einreicht, die übrigen gesetzlichen Anforderungen (d.h. den ideellen Zweck und die gesamtschweizerische Tätigkeit) seit zehn Jahren erfüllen (LORETAN, Kommentar USG, N. 18 zu Art. 55 USG).
MEIER hält in Bezug auf Art. 12 Abs. 2 NHG fest, dass die neue Formulierung verhindern könne, dass ein beliebiger, seit zehn Jahren bestehender Verband seinen statutarischen Zweck kurzfristig ändere und danach Beschwerde führen könne; Hauptziel der Norm sei, dass die Verbände keine anderen als ihre (seit nennenswerter Zeit bestehenden) statutarisch festgelegten Interessen vertreten könnten. Daher bestimme dieser Absatz nun, dass das Beschwerderecht den Organisationen nur für Rügen in Rechtsbereichen zustehe, die seit mindestens zehn Jahren Gegenstand ihres statutarischen Zwecks bildeten (MEIER, a.a.O., S. 81 f.).

9.2. Anlässlich der Revision des NHG wurde von der Kommission des Ständerates festgehalten, dass nach geltendem Recht und der entsprechenden Praxis des Bundesrates die Organisation "seit 10 Jahren alle Voraussetzungen immer erfüllt haben" muss (Bericht der Kommission, BBI 2005 5351, 5370). Daran sollte gemäss Bundesrat auch weiterhin festgehalten werden (Stellungnahme des Bundesrates, BBl 2005 5391, 5394).

9.3. Dementsprechend ist dies nach wie vor die Praxis des Bundesrates zur Erteilung des Verbandsbeschwerderechts. Die Erläuterungen VBO 2018 halten genauso wie die Erläuterungen VBO 2024 dazu fest: "Die Organisation muss diese Voraussetzungen [d.h. den ideellen Zweck und die gesamtschweizerische Tätigkeit] in den letzten 10 Jahren ununterbrochen erfüllt haben." (Erläuterungen VBO 2018, S. 4; Bericht VBO 2024 S. 4). So wurde in den letzten Jahren zwei Organisationen die Legitimation entzogen, nachdem sie während Jahren nur geringfügige bzw. gar keine Aktivitäten mehr vorweisen konnten (vorstehend E. 8.4.2), und drei Organisationen die Legitimation zuerkannt, nachdem sie zehn Jahre lang alle Voraussetzungen erfüllten (vorstehend E. 8.4.3 und E. 8.4.4).

9.4. Aus dem Dargestellten folgt, dass der Stichtag, an dem die Legitimationsvoraussetzungen erfüllt sein müssen, der Tag der Beschwerdeeinreichung ist. Gemäss Art. 12 Abs. 2 NHG muss an diesem Tag seit 10 Jahren der massgebliche Zweck in den Statuten enthalten sein. Gleiches gilt angesichts des Normzwecks auch für die Voraussetzungen gemäss Art. 12 Abs. 1 NHG. Die Organisation muss sowohl seit 10 Jahren gesamtschweizerisch tätig sein als auch seit 10 Jahren einen ideellen Zweck verfolgen. So sind denn auch Nachweise für die letzten 10 Jahre zu erbringen (Art. 3 Abs. 3 lit. c VBO; vorstehend E. 5.2). Anderweitiges zuzulassen würde dem Sinn des Gesetzes und dem Willen des Gesetzgebers zuwiderlaufen, Missbrauch zu vermeiden und nur seit langem schweizweit verankerte, bedeutende und allgemein bekannte Organisationen zur Beschwerde zu berechtigen. So könnte sonst eine regionale Vereinigung ihre Aktivität kurz vor der Beschwerdeerhebung auf die gesamte Schweiz ausweiten oder eine gewinnorientierte Gesellschaft ihren Zweck kurzfristig zu einem ideellen umwandeln, um Beschwerde erheben zu können. Dies ist nicht im Sinne von Art. 12 Abs. 1 NHG (vgl. vorstehend E. 8.1).

Die gesamtschweizerische Tätigkeit muss daher seit zehn Jahren vor der Beschwerdeerhebung gegeben und während dieser Periode erfüllt worden sein.

10.

Zu prüfen ist im Folgenden, ob der Beschwerdeführer während zehn Jahren vor der Beschwerdeeinreichung am 12. Januar 2024 (vorstehend Bst. B), mithin seit Januar 2014, gesamtschweizerisch tätig war.

10.1. Gemäss den verbindlichen Tatsachenfeststellungen der Vorinstanz (Art. 105 Abs. 1 BGG) unterstützte der Beschwerdeführer 2014 und 2015 ein Herdenschutzprojekt im Kanton Freiburg (Region Jaun; Alp Schafberg) und eines in Freiburg/Bern (Region Jaunpass/Naturpark Gantrisch; Stierengrat-Kaiseregg). Im Übrigen konnte die Vorinstanz in den Jahren 2014 bis 2017 nur Aktivitäten in der Deutschschweiz feststellen. Eine Unterstützung von Herdenschutzmassnahmen im Tessin und in der Waadt ist nicht erstellt. Ebenso wenig, dass der Beschwerdeführer Veranstaltungen in der Westschweiz durchgeführt oder an Messen in der Westschweiz teilgenommen hätte. Dass Exkursionen von 2014 bis 2017 in alle Landesteile stattgefunden hätten, konnte die Vorinstanz ebenfalls nicht feststellen (angefochtene Entscheide E. 5.3). Schliesslich ist die Webseite des Beschwerdeführers nur auf Deutsch verfügbar (angefochtene Entscheide E. 5.5.1).

10.2. Gestützt auf die tatsächlichen Feststellungen, die vom Beschwerdeführer nicht hinreichend in Abrede gestellt werden (vorstehend E. 3.2), ist es bundesrechtlich nicht zu beanstanden, dass die Vorinstanz die Beschwerdeberechtigung nach Art. 12 NHG des Beschwerdeführers verneinte.

Der Beschwerdeführer führt keine kantonalen Sektionen. Er müsste daher von seinem Sitz in U.________ aus seit Anfang Januar 2014 in grossen Teilen der Schweiz bzw. in den meisten Kantonen ("dans la plupart des cantons"), jedenfalls in mehr als einem Landesteil (vorstehend E. 8.2, E. 8.5), effektiv tätig gewesen sein, um die Voraussetzung von Art. 12 Abs. 1 lit. b NHG zu erfüllen.
Dies ist insbesondere für die Jahre 2014 bis 2017 nicht der Fall. Dass der Beschwerdeführer in dieser Zeit in der Deutschschweiz tatsächlich tätig war, ist erstellt. Dies stellt aber nicht einen grossen Teil der Schweiz bzw. die meisten Kantone dar. In anderen Landesteilen war der Beschwerdeführer nicht nennenswert aktiv. So ist nicht erstellt, dass der Beschwerdeführer Herdenschutzmassnahmen in der Westschweiz oder im Tessin unterstützt, Veranstaltungen organisiert oder sonst wie Präsenz gezeigt hätte. Allein, dass er im 2014 und im 2015 je ein Projekt im deutschsprachigen Gebiet der Kantone Freiburg und Bern unterstützte, lässt ihn nicht als in der gesamten Schweiz aktiv erscheinen; zumal für die Jahre 2016 und 2017 gar keine Aktivität ausserhalb der Deutschschweiz nachgewiesen ist.
Aus dem massgeblichen Sachverhalt ergibt sich nicht, dass der Beschwerdeführer in den Jahren 2014-2017 mit seinen Aktivitäten je den deutschsprachigen Landesteil verlassen hätte. Ein entsprechend anderssprachiges Publikum scheint er mit der deutschsprachigen Webseite nach wie vor nicht erreichen zu wollen. Von einer Repräsentativität in der gesamten Schweiz - vergleichbar mit in dem Anhang zur VBO aufgeführten Organisationen (vorstehend E. 8.4.5) - im genannten Zeitraum kann damit nicht gesprochen werden; dem Beschwerdeführer kommt damit keine gesamtschweizerische Bedeutung zu.
Folglich stellt es keine Rechtsverletzung dar, wenn die Vorinstanz die seit zehn Jahren vor der Beschwerdeerhebung bestehende gesamtschweizerische Tätigkeit im Sinne von Art. 12 Abs. 1 lit. b NHG verneint, nachdem sich die Tätigkeit des Beschwerdeführers in den Jahren 2014 bis 2017 auf die Deutschschweiz beschränkte.

10.3. Was der Beschwerdeführer dagegen vorbringt, vermag nicht zu überzeugen. Soweit er seine rechtliche Würdigung auf einen von ihm frei ergänzten Sachverhalt stützt, ist er damit nicht zu hören (vgl. vorstehend E. 3.2).

Der Beschwerdeführer macht geltend, es müsse genügen, dass die jeweilige Organisation dort tätig sei, wo sich der vom Zweck erfasste Bereich auch tatsächlich aktualisiere, sodass der Begriff "gesamtschweizerisch" weit auszulegen sei. Selbst wenn dieser Auffassung zu folgen wäre, kann der Beschwerdeführer daraus nichts zu seinen Gunsten ableiten. So macht er selbst geltend, dass der Wolf zunächst 2012 im Calanda-Tal, 2015 im Tessin und 2016 im Wallis nachgewiesen worden sei (Beschwerdeschrift Rz. 76). Der Beschwerdeführer aber war weder ab 2015 im Tessin noch ab 2016 im Wallis aktiv. Seine Tätigkeit beschränkte sich im vorliegend umstrittenen Zeitraum von 2014 bis 2017 vielmehr fast ausschliesslich auf die Deutschschweiz (vorstehend E. 10.2). Der Beschwerdeführer war somit auch gemäss seiner eigenen Auslegung nicht gesamtschweizerisch tätig, da er - anders als der Wolf - in den Jahren 2015 und 2016 weder im Tessin noch im Wallis aktiv war.
Dass der Beschwerdeführer zahlreiche Mitglieder aus anderen Kantonen als aus der Deutschschweiz habe, wie er vorbringt, ist für die Jahre 2014 bis 2017 nicht erstellt. Ferner reicht allein, dass der Beschwerdeführer aufgrund des "CH" im Vereinsnamen die gesamtschweizerische Ausrichtung in den Statuten niedergelegt hat, nicht für die Erfüllung des Kriteriums, da dieses kumulativ auch die effektive Tätigkeit in grossen Teilen der Schweiz voraussetzt (vorstehend E. 8.5). Das ist vorliegend nicht gegeben.
Der vorinstanzliche Schluss, dass dem Beschwerdeführer mangels Tätigkeit in zwei Landesteilen in den Jahren 2014-2017 keine gesamtschweizerische Tätigkeit während der gesamten Zeitdauer von zehn Jahren vor Beschwerdeerhebung attestiert werden könne, verletzt daher kein Bundesrecht.

11.

Abgesehen von der ideellen Verbandsbeschwerde gemäss Art. 12 NHG kann der Beschwerdeführer als Verein zur Beschwerde zugelassen werden, wenn er wie eine natürliche Person seine eigenen Interessen oder die Interessen seiner Mitglieder geltend macht, sofern es sich um solche handelt, die er nach seinen Statuten zu wahren hat, die der Mehrheit oder doch einer Grosszahl seiner Mitglieder gemeinsam sind und zu deren Geltendmachung durch Beschwerde jedes dieser Mitglieder befugt wäre ("egoistische Verbandsbeschwerde", BGE 143 I 388 E. 1.3; 136 II 539 E. 1.1). Dass dies vorliegend der Fall sein sollte, ist weder geltend gemacht noch ergeben sich dafür Hinweise aus den angefochtenen Urteilen (Art. 106 Abs. 1 BGG).

12.

Die Beschwerden in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten in den Verfahren 2C_46/2025, 2C_48/2025 und 2C_49/2025 erweisen sich nach dem Dargelegten als unbegründet, weshalb sie abzuweisen sind, soweit darauf einzutreten ist.
Bei diesem Verfahrensausgang trägt der Beschwerdeführer in den drei bundesgerichtlichen Verfahren 2C_46/2025, 2C_48/2025 und 2C_49/2025 die Gerichtskosten (Art. 66 Abs. 1 BGG). Parteientschädigungen sind nicht geschuldet (Art. 68 Abs. 1 und Abs. 3 BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.

Die Verfahren 2C_46/2025, 2C_48/2025 und 2C_49/2025 werden vereinigt.

2.

Die Beschwerden in den Verfahren 2C_46/2025, 2C_48/2025 und 2C_49/2025 werden abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.

3.

Die Gerichtskosten von insgesamt Fr. 3'000.-- werden dem Beschwerdeführer auferlegt.

4.

Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten, dem Bundesamt für Umwelt und dem Bundesverwaltungsgericht, Abteilung I, mitgeteilt.

Lausanne, 18. August 2026

Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Die Präsidentin: F. Aubry Girardin

Die Gerichtsschreiberin: A. Wortha