Gerichtliche Überprüfung von Polizeigewahrsam

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

1C_164/2026

Urteil vom 24. August 2026

I. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichter Haag, Präsident,
Bundesrichter Chaix, Kneubühler, Müller, Merz,
Gerichtsschreiber Dold.

Verfahrensbeteiligte
A.________,
vertreten durch Rechtsanwalt Daniel Wipf, ab 4. August 2026 Rechtsanwalt Raphael Moos,
Beschwerdeführerin,

gegen

Stadtpolizei Zürich, Rechtsdienst, Bahnhofquai 3, 8021 Zürich.

Gegenstand
Gerichtliche Überprüfung von Polizeigewahrsam,

Beschwerde gegen den Beschluss des Obergerichts des Kantons Zürich, III. Strafkammer, vom 4. Februar 2026 (UB250152).

Sachverhalt:

A.

A.a. A.________ wollte am 1. Mai 2020 mit vier weiteren Frauen im Raum Goldbrunnenplatz in Zürich mit Malerklebeband Plakate aufhängen, unter anderem um auf die häusliche und sexualisierte Gewalt zu Zeiten der Covid-19-Epidemie aufmerksam zu machen und die Betroffenen über die bestehenden Hilfsangebote und Anlaufstellen aufzuklären. Aufgrund der damaligen ausserordentlichen Lage der Covid-19-Pandemie war zu diesem Zeitpunkt ein Demonstrationsverbot für mehr als fünf Personen in Kraft. Um ca. 13.30 Uhr wurde die Gruppe von einem Polizeiaufgebot (ca. fünf Polizeifahrzeuge mit ca. 15 Polizistinnen und Polizisten) angehalten und einer Personenkontrolle unterzogen. Alle Beteiligten konnten sich ausweisen, wobei die Polizei die Personalien vor Ort in den Registern abfragte. Bei A.________ stellte die Polizei eine Plastiktasche samt Inhalt (Banner, Plakate, Flyer, Klebeband und mehrere Quittungen) sicher. Die Frauen wurden anschliessend in zwei Kastenwagen auf die Polizeidienststelle Zeughausstrasse verbracht. Von A.________ wurden Fotografien gemacht und anschliessend musste sie zunächst etwa zwei Stunden in der als "Schleuse" bzw. Warteraum verwendeten Garage der Betäubungsmittelfahndung und in der Folge während mindestens einer halben Stunde in einer Einzelzelle warten. Nachdem sie von einem Sachbearbeiter abgeholt und ihr eine Wegweisungsverfügung ausgehändigt worden war, wurde sie zwischen 17.05 und 17.10 Uhr entlassen.

A.b. A.________ stellte in der Folge zunächst ein Begehren um Erlass einer Feststellungsverfügung betreffend die Widerrechtlichkeit der Wegweisung. Die Stadtpolizei Zürich wies dieses Begehren ab, in der Folge ebenso der Stadtrat Zürich ein Begehren um Neubeurteilung. Der betreffende Beschluss ist rechtskräftig.

A.c. Am 29. Juni 2020 beantragte A.________ zudem bei der Stadtpolizei die Feststellung der Rechtswidrigkeit verschiedener weiterer polizeilicher Massnahmen und Verfahrenshandlungen anlässlich ihrer Anhaltung und anschliessenden Festnahme. Die Stadtpolizei überwies das Feststellungsbegehren unter Hinweis auf Art. 393 Abs. 1 lit. a StPO an das Obergericht des Kantons Zürich. Mit Beschluss vom 9. Dezember 2020 wies dieses die Sache zurück an die Stadtpolizei. Zur Begründung führte es aus, gegen A.________ gebe es nach der Aktenlage keinen hinreichenden Verdacht eines strafbaren Verhaltens. Es gehe vielmehr um polizeiliche Massnahmen. Es sei möglich, dass diese auch einen Freiheitsentzug im Sinne von Art. 31 Abs. 4 BV beinhalteten. Dies werde die Stadtpolizei zu prüfen haben. Daraufhin befassten sich die Stadtpolizei und wegen der von A.________ eingelegten Rechtsmittel auch der Stadtrat und das Statthalteramt des Bezirks Zürich mit der Sache. Letzteres stellte in teilweiser Gutheissung des bei ihm erhobenen Rekurses eine Reihe von Rechtsverletzungen fest. Mit der Frage, ob ein Freiheitsentzug im Sinne von Art. 31 Abs. 4 BV vorliege, setzte es sich dagegen nicht auseinander.

In der Folge erhob A.________ Beschwerde ans Verwaltungsgericht des Kantons Zürich. Mit Urteil vom 24. August 2023 wies dieses die Beschwerde im Sinne der Erwägungen ab. Die Entscheide des Statthalteramts, des Stadtrats und der Stadtpolizei hob es auf und überwies die Sache zur Beurteilung des Begehrens vom 29. Juni 2020 ans Bezirksgericht Zürich. Zur Begründung hielt es fest, dass von einem Freiheitsentzug im Sinne von Art. 31 Abs. 4 BV auszugehen sei, weshalb erstinstanzlich das Einzelgericht des Bezirksgerichts Zürich als Haftgericht zuständig sei. Im Interesse der Vermeidung widersprüchlicher Urteile habe dieses Gericht auch die weiteren Feststellungsbegehren zu beurteilen.
Mit Urteil 1C_546/2023 vom 13. Mai 2024 wies das Bundesgericht eine von A.________ gegen das Urteil des Verwaltungsgerichts erhobene Beschwerde ab.

A.d. Am 29. August 2025 erliess das Zwangsmassnahmengericht folgendes Urteil:

"1. Es wird festgestellt, dass die Festnahme und Festhaltung der Gesuchstellerin im Sinne der Erwägungen widerrechtlich war.
2. Es wird festgestellt, dass die Fesselung der Gesuchstellerin im Sinne der Erwägungen widerrechtlich war.
3. Es wird festgestellt, dass die Erstellung von Fotografien der Gesuchstellerin rechtmässig war.
4. Es wird festgestellt, dass die Vernichtung der sichergestellten Gegenstände im Sinne der Erwägungen widerrechtlich war.
5. Es wird festgestellt, dass die polizeiliche Behandlung der Gesuchstellerin im Sinne der Erwägungen im Übrigen rechtmässig war (keine erniedrigende Behandlung im Sinne von Art. 3 EMRK und Art. 10 Abs. 3 BV oder Verletzung der Menschenwürde im Sinne von Art. 7 BV).
6. Es wird festgestellt, dass das rechtliche Gehör der Gesuchstellerin verletzt wurde.
7. Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf Fr. 2'500.-. Allfällige weitere Kosten bleiben vorbehalten.
8. Die Kosten werden zu 4/5 der Gesuchsgegnerin und zu 1/5 der Gesuchstellerin auferlegt.

9. Die Gesuchsgegnerin wird verpflichtet, der Gesuchstellerin eine direkt an ihren Rechtsvertreter, Rechtsanwalt MLaw Daniel Wipf, auszurichtende Parteientschädigung von Fr. 1'724.50 (inkl. MwSt.) zu bezahlen.
[10.-11.: Mitteilung und Rechtsmittelbelehrung]"

Eine von A.________ dagegen erhobene Beschwerde wies das Obergericht mit Beschluss vom 4. Februar 2026 ab, soweit es darauf eintrat.

B.

Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht vom 18. März 2026 beantragt A.________, der Beschluss des Obergerichts vom 4. Februar 2026 sei aufzuheben. Es sei festzustellen, dass die erkennungsdienstliche Behandlung rechtswidrig gewesen sei und ihre persönliche Freiheit (Art. 10 Abs. 2 BV) sowie ihre Privatsphäre (Art. 13 BV, Art. 8 EMRK) verletzt habe. Weiter sei festzustellen, dass sie während der polizeilichen Behandlung einer erniedrigenden Behandlung (Art. 10 Abs. 3 BV, Art. 3 EMRK) ausgesetzt gewesen und ihre Würde (Art. 7 BV) verletzt worden sei.
Das Obergericht und die Stadtpolizei haben auf eine Stellungnahme verzichtet.

Erwägungen:

1.

1.1. Angefochten ist ein kantonal letztinstanzlicher Endentscheid betreffend die Rechtmässigkeit vorbeugender polizeilicher Massnahmen (ausserhalb eines Strafverfahrens). Dagegen steht grundsätzlich die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten zur Verfügung (Art. 82 lit. a, Art. 86 Abs. 1 lit. d und Art. 90 BGG). Die Beschwerdeführerin ist nach Art. 89 Abs. 1 BGG zur Beschwerde berechtigt. Da sie in vertretbarer Weise eine Verletzung der EMRK rügt, spielt in dieser Hinsicht keine Rolle, dass das Rechtsschutzinteresse mittlerweile nicht mehr aktuell ist (vgl. BGE 147 II 49 E. 1.2.1 mit Hinweisen). Auf die Beschwerde ist unter dem nachfolgenden Vorbehalt einzutreten.

1.2. Das Obergericht trat auf die bei ihm erhobene Beschwerde teilweise nicht ein, weil es davon ausging, dass zwei Vorbringen neu und deshalb unzulässig seien: Zum einen die Rüge, nicht nur das Erstellen der Fotografien, sondern auch die sonstige polizeiliche Behandlung habe die Privatsphäre der Beschwerdeführerin verletzt; zum andern das Begehren, es sei eine Verletzung von Bestimmungen des kantonalen Polizeirechts festzustellen, falls nicht von einer Verletzung der Menschenwürde und einer erniedrigenden Behandlung ausgegangen werde. Die Beschwerdeführerin behauptet nicht, das Obergericht habe insofern gegen Bundesrecht verstossen. Da sie dessen ungeachtet die vollumfängliche Aufhebung des angefochtenen Beschlusses beantragt, ist insoweit auf ihre Beschwerde wegen unzureichender Begründung nicht einzutreten (vgl. Art. 42 Abs. 2 und Art. 106 Abs. 2 BGG).

2.

2.1. Art. 7 BV schützt die Menschenwürde. Nach Art. 3 EMRK wie auch Art. 10 Abs. 3 BV ist zudem Folter und jede andere Art grausamer, unmenschlicher oder erniedrigender Behandlung oder Bestrafung verboten. Um erniedrigend zu sein, muss eine Behandlung ein Mindestmass an Schwere erreichen. Die Würdigung des Mindestmasses hängt von den gesamten Umständen des Falles ab, insbesondere von der Dauer der Behandlung, ihren physischen und psychischen Auswirkungen sowie allenfalls vom Geschlecht, Alter und Gesundheitszustand der betroffenen Person. Zu berücksichtigen sind ferner der Zweck der Behandlung sowie die Absicht und der Beweggrund, die ihr zugrunde liegen, ebenso der Zusammenhang, in dem sie steht. Eine Behandlung ist erniedrigend, wenn sie Gefühle der Angst, Qual oder Unterlegenheit hervorruft und geeignet ist, zu demütigen, zu entwürdigen und gegebenenfalls den physischen oder psychischen Widerstand zu brechen oder jemanden dazu zu bewegen, gegen seinen Willen oder sein Gewissen zu handeln (zum Ganzen: BGE 134 I 221 E. 3.2.1; Urteil 6B_420/2024 vom 2. Oktober 2025 E. 1.3; Urteil des Europäischen Gerichtshofes für Menschenrechte [EGMR]
Bouyid gegen Belgien vom 28. September 2015, Nr. 23380/09, §§ 86 f.; je mit Hinweisen).

2.2. Gemäss den Sachverhaltsfeststellungen des Obergerichts und des Zwangsmassnahmengerichts musste die Beschwerdeführerin auf der Polizeidienststelle etwa zwei Stunden in der als "Schleuse" bzw. Warteraum verwendeten Garage der Betäubungsmittelfahndung auf dem kalten Boden sitzend warten. Die Polizei und ein Polizeihund überwachten die festgehaltenen Personen. Während dieser zwei Stunden war die Beschwerdeführerin mit Kabelbindern zunächst auf dem Rücken und anschliessend bauchseitig gefesselt. Anschliessend wurde sie in eine Einzelzelle verbracht, wo sie, immer noch gefesselt, während mindestens einer weiteren halben Stunde festgehalten wurde. Die Vorinstanzen erachteten zudem als erstellt, dass die Toilettentür bei den zwei Toilettengängen der Beschwerdeführerin einen Spalt breit offen war. Die Bitte der Beschwerdeführerin, die Toilettentür zu schliessen, habe die sie begleitende Polizistin (sinngemäss) mit den Worten "ihr seid ja sonst auch nicht so prüde" kommentiert, wobei sich das "ihr" laut der Beschwerdeführerin auf Aktivistinnen für Frauenrechte bezogen habe. Ihre anschliessende Bitte, die Polizistin solle stattdessen ebenfalls die Toilette betreten und die Tür hinter sich schliessen, habe diese (wiederum sinngemäss) mit den Worten "Das mache ich nicht. Ich habe schon Spannenderes gesehen", abgelehnt.

2.3. Das Obergericht kam gestützt auf diesen Sachverhalt zum Schluss, die Behandlung der Beschwerdeführerin durch die Polizei habe nicht einen Schweregrad erreicht, der Art. 3 EMRK oder Art. 7 BV verletze. Die Polizei habe keine Gewalt angewendet. Dass das Zwangsmassnahmengericht die Fesselung (wie auch die Festnahme und das Festhalten) als widerrechtlich qualifiziert habe, führe nicht automatisch auch zu einem Verstoss gegen Art. 3 EMRK. Die fragliche Behandlung sei insgesamt von kurzer Dauer gewesen (2,5 Stunden). In der Garage sei es zwar kühl bzw. kalt gewesen, die Beschwerdeführerin habe aber lange Hosen und einen langen Regenmantel getragen, sodass dies nicht schwer wiege. Zu berücksichtigen sei auch, dass insbesondere die längere Wartezeit in der Garage auf die aussergewöhnliche Situation rund um den 1. Mai 2020 - während der damaligen ausserordentlichen Lage der Covid-19-Pandemie - zurückzuführen gewesen sei, wodurch sich gewisse Abläufe verzögert hätten. Zudem sei die Beschwerdeführerin in einem normalen bzw. guten Gesundheitszustand gewesen. Die Anweisung, in der Garage auf dem Boden zu sitzen, sei aus einer Sicherheitsperspektive ohne Weiteres nachvollziehbar, da stehende Personen weniger gut überwacht werden könnten bzw. ein höheres Risiko darstellten. Auch die Überwachung durch Polizeibeamte und einen Polizeihund leuchte ein, vor allem angesichts der angespannten Sicherheitslage rund um den 1. Mai. Es sei auch nachvollziehbar, dass bei den Toilettengängen die Tür einen Spalt breit offengelassen werden musste, da die Tür von innen hätte verriegelt werden können und somit auch ein Anlehnen (oder ein Begleiten durch eine Polizistin in die Kabine) risikobehaftet gewesen wäre. Obwohl es die Stadtpolizei zu verantworten habe, dass die Toiletten von innen verriegelt werden konnten, sei auch hier zu berücksichtigen, dass an jenem Tag eine aussergewöhnliche bzw. angespannte Situation vorgelegen habe. Zudem sei die Tür lediglich einen Spalt breit offen gewesen. Dies stehe im Einklang mit den von der Beschwerdeführerin beigebrachten schriftlichen Ausführungen von anderen Frauen aus der Frauengruppe, wonach die Polizistin bei ihnen einen Fuss in die Toilettentür gehalten habe. Somit sei nicht davon auszugehen, dass die Toilette für andere gut einsehbar gewesen sei. Den Akten seien im Übrigen keine Hinweise dafür zu entnehmen, dass die Anweisung, die Tür einen Spalt breit offenzulassen, aus anderen Gründen als Sicherheitsbedenken erfolgt wäre. Dass die Äusserungen der Polizistin beim Toilettengang unangebracht gewesen seien, stehe ausser Frage. Hingegen sei nicht erkennbar, dass damit eine Verachtung, Anprangerung oder Demütigung der Beschwerdeführerin zum Ausdruck gebracht worden wäre.

2.4. Die Beschwerdeführerin ist dagegen der Auffassung, schon aufgrund der unnötigen Fesselung, die eine polizeiliche Gewaltanwendung darstelle, sei Art. 3 EMRK verletzt. Darüber hinaus habe sie sich mit den anderen verhafteten Personen in einer zur "Haftstrasse" umfunktionierten Garage auf den kalten Boden setzen müssen, wobei es ihnen verboten gewesen sei, aufzustehen und Beamtinnen und Beamte sowie ein Polizeihund sie bewacht hätten. Die Anwesenheit diverser (wechselnder) Personen habe der Fesselung auch auf der sozialen Ebene eine demütigende Wirkung verliehen. Die Covid-19-Pandemie könne nicht als Rechtfertigung für diese Behandlung herhalten, denn die Stadtpolizei hätte sich besser organisieren können. Wie bereits vom Zwangsmassnahmengericht im Urteil vom 29. August 2025 festgehalten, habe die Stadtpolizei selbst die Notwendigkeit des Anlegens von Fesseln geschaffen, indem sie sich dazu entschieden habe, Arrestantinnen und Arrestanten sowie Störer und Demonstrierende am 1. Mai 2020 allesamt in die eigens eingerichtete "Haftstrasse" zu überführen, ohne vorab die Notwendigkeit einer Festnahme bzw. Festhaltung eingehend zu prüfen oder das Gefährdungspotential individuell zu eruieren. Dass sie ihre Notdurft bei geöffneter Türe und damit einsehbar für andere Menschen habe verrichten müssen und ihre Bitte nach Wahrung ihrer Intimsphäre von der erwähnten Polizistin mit herablassenden Bemerkungen kommentiert worden sei, habe die Demütigung weiter verstärkt. Der Umstand, dass bei anderen Personen ein Anlehnen der Türe zugelassen worden sei, spreche dafür, dass die Polizistin in Demütigungsabsicht gehandelt habe. Bei einer Gesamtbetrachtung sei die Behandlung, die sie von der Polizei erfahren habe, erniedrigend im Sinne von Art. 3 EMRK gewesen. Auch sei ihre Menschenwürde nach Art. 7 BV verletzt worden, zumal dafür nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung schon das Duzen bei einer Polizeikontrolle ausreiche.

2.5. Das Zwangsmassnahmengericht hat im vorliegenden Fall die Fesselung mit Kabelbindern bereits bei der Anwendung von Art. 5 EMRK berücksichtigt (wobei es im Ergebnis dessen Verletzung festgestellt hat). Sowohl die Anwendung von Art. 5 EMRK (vgl. dazu BGE 151 I 219 E. 3.3 mit Hinweisen) als auch von Art. 3 EMRK (vgl. dazu E. 2.1 hiervor) erfordert eine Würdigung der gesamten Umstände. Die Fesselung ist in diesem Zusammenhang nur ein - wenn auch ein wesentlicher - Faktor, den es zu berücksichtigen gilt; sie kommt mit anderen Worten nicht automatisch einer erniedrigenden Behandlung gleich, auch wenn sie sich im Nachhinein als rechtswidrig erweist. Zwar ist nach der Rechtsprechung des EGMR Art. 3 EMRK verletzt, wenn die Polizei gegenüber Personen, mit denen sie konfrontiert ist, unnötigen körperlichen Zwang bzw. Gewalt ("force physique") anwendet (Urteil
Bouyid, §§ 100-104 - Art. 3 EMRK verletzt, weil zwei junge Männer auf der Wache von Polizisten geohrfeigt worden waren; vgl. dazu CHRISTIAN MAIERHÖFER, in: Frowein/Peukert, EMRK-Kommentar, 4. Aufl. 2024, N. 2 und 14 zu Art. 3 EMRK). Jedoch hat der EGMR auch in Fällen, in denen die Polizei unnötigerweise Handschellen einsetzte, letztlich eine Gesamtwürdigung der konkreten Umstände vorgenommen (vgl. Urteile des EGMR
H.M. und andere gegen Ungarn vom 2. Juni 2022, Nr. 38967/17, §§ 24-28;
Pranjic-M-Lukic gegen Bosnien und Herzegowina vom 2. Juni 2020, §§ 75-83).

2.6. Eine Würdigung der relevanten Umstände ergibt im vorliegenden Fall folgendes Gesamtbild:

Die Beschwerdeführerin war nach den unbestrittenen Feststellungen der Vorinstanz bei guter Gesundheit. Sie war auch hinreichend bekleidet, jedenfalls macht sie nicht geltend, während ihres Aufenthalts auf der Polizeiwache gefroren zu haben. Weiter waren zwar mehrere Polizistinnen und Polizisten und ein Polizeihund anwesend, doch standen diese nicht der Beschwerdeführerin allein, sondern sämtlichen festgehaltenen Personen gegenüber (vgl. im Kontrast dazu das Urteil
Pranjic-M-Lukic, § 78, wo eine einzelne, psychisch kranke Person mit einer Überzahl von vier Polizisten konfrontiert war, was deren Machtposition unterstrich).

Die vorinstanzliche Erwägung, die polizeiliche Anweisung, auf dem Garagenboden zu sitzen, sei aus einer Sicherheitsperspektive ohne Weiteres nachvollziehbar, ist hingegen zu relativieren. Wie bereits das Zwangsmassnahmengericht festhielt, ging von der Beschwerdeführerin keine konkrete Gefahr aus, zumal sie im Zeitpunkt ihrer Festnahme an einer friedlichen Plakatierungsaktion teilgenommen hatte und auch nicht Teil einer Menschenmenge gewesen war, von der eine erhebliche Gefahr für die öffentliche Sicherheit ausgegangen wäre. Nicht nur die Fesselung, sondern auch der Zwang zum Sitzen auf dem Boden war vor diesem Hintergrund unnötig. Zudem ist objektiv nachvollziehbar, wenn dies bei der Beschwerdeführerin ein Gefühl der Unterlegenheit hervorrief.
Hinzu kommt, dass es ihr versagt wurde, bei geschlossener Türe ihre Notdurft zu verrichten. Auch in dieser Hinsicht ist die vorinstanzliche Feststellung, ein Schliessen der Türe wäre risikobehaftet gewesen, zu relativieren. Der Umstand, dass die Beschwerdeführerin, von der objektiv keine konkrete Gefahr ausging, festgehalten wurde und bei den Toilettengängen kein Blickschutz gewährleistet werden konnte, ist dem Vorgehen und der Planung der Polizei zuzuschreiben. Wie das Zwangsmassnahmengericht treffend erwog, hielt sich diese bei der Überführung in die "Haftstrasse" an ein standardisiertes Einsatzdispositiv, ohne dabei zu differenzieren, ob es sich bei den betroffenen Personen um Teilnehmende (aktueller oder unmittelbar bevorstehender) unbewilligter Demonstrationen, um gewalttätig in Erscheinung tretende Personen oder um weitere, gegebenenfalls unbedeutende Störerinnen oder Störer handelte. Sie versäumte es somit, den jeweiligen Einzelfall adäquat zu berücksichtigen. Weiter hätte sie es in der Hand gehabt, organisatorische Vorkehren für eine hinreichende Wahrung der Intimsphäre zu treffen, zumal es sich bei den jährlich stattfindenden 1.-Mai-Demonstrationen um ein vorhersehbares Ereignis handelt. Zwar ist auch zu berücksichtigen, dass die Tür nur einen Spalt breit offen blieb, doch schützte dies die Beschwerdeführerin nicht vollständig vor den Blicken fremder Menschen. Bereits die Erwartung, es könnte jederzeit jemand hereinschauen, kann bei einer Person, die ihre Notdurft verrichtet, Gefühle von Unbehagen oder Scham auslösen.
Wie auch das Obergericht einräumte, waren die Bemerkungen der den Toilettengang der Beschwerdeführerin begleitenden Polizistin unangebracht. Diese bagatellisierte das berechtigte Bedürfnis der Beschwerdeführerin nach Intimsphäre ("Ihr seid ja sonst auch nicht so prüde") und zog es ins Lächerliche ("Das mache ich nicht. Ich habe schon Spannenderes gesehen"). Zwar hält das Obergericht diesbezüglich zu Recht fest, dass damit der Wert der Beschwerdeführerin als Person nicht negiert wurde. Wie jedoch eingangs ausgeführt, sind einzelne Vorkommnisse nicht isoliert zu betrachten, sondern hat eine Gesamtwürdigung zu erfolgen. Im Zusammenhang mit der übrigen Behandlung der Beschwerdeführerin ist diesen Bemerkungen eine erschwerende Bedeutung beizumessen, da sie, wenn auch nicht für sich allein erniedrigend, so doch immerhin klar respektlos sind.

2.7. Angesichts des über die blosse Festhaltung hinausgehenden Zwangs (Fesselung und längeres Sitzen auf dem kalten Boden) und der weiteren beschriebenen Umstände erweist sich die Behandlung der Beschwerdeführerin durch die Polizei insgesamt als erniedrigend im Sinne von Art. 10 Abs. 3 BV und Art. 3 EMRK. Der Unrechtsgehalt des polizeilichen Vorgehens wurde somit durch die Feststellung einer Verletzung von Art. 5 EMRK durch das Zwangsmassnahmengericht nicht hinreichend erfasst. Hingegen kann offenbleiben, wie es sich mit Art. 7 BV verhält (vgl. Urteil des Bundesgerichts 1B_176/2016 vom 11. April 2017 E. 8.3; Urteil des EMGR
Jalloh gegen Deutschland vom 11. Juli 2006, Nr. 54810/00, § 86).

3.

3.1. Auf dem Polizeiposten erstellte die Polizei von der Beschwerdeführerin Fotografien und bewahrte diese drei Monate lang auf. Dieses Vorgehen berührt das Recht auf informationelle Selbstbestimmung (Art. 13 Abs. 2 BV und Art. 8 EMRK), das eine spezifische Konkretisierung des umfassenderen Rechts auf selbstbestimmte Entfaltung der Persönlichkeit nach Art. 10 Abs. 2 BV darstellt (BGE 145 IV 263 E. 3.4; Urteil 1C_39/2021 vom 29. November 2022 E. 4.3, nicht publ. in BGE 149 I 218; je mit Hinweisen).

3.2. Einschränkungen von Grundrechten bedürfen einer gesetzlichen Grundlage und müssen durch ein öffentliches Interesse gerechtfertigt und verhältnismässig sein (Art. 36 BV; vgl. auch Art. 8 Abs. 2 EMRK). Wie bereits im vorinstanzlichen Verfahren bestreitet die Beschwerdeführerin die Voraussetzungen des öffentlichen Interesses und der Verhältnismässigkeit nicht. Sie ist jedoch der Auffassung, es mangle an einer hinreichenden gesetzlichen Grundlage.

3.3. Das Obergericht hielt fest, § 22 des Polizeigesetzes des Kantons Zürich vom 23. April 2007 (PolG; LS 550.1) komme als Rechtsgrundlage nicht in Betracht, da die Identität der Beschwerdeführerin bereits bekannt war. Gestützt auf die Akten sei davon auszugehen, dass die Polizei die Fotografien deshalb erstellte, weil sie nicht beobachten konnte, welche der Frauen die Plakate angebracht bzw. anzubringen versucht hatte und nicht ausgeschlossen werden konnte, dass weitere Hinweise (bzw. Anzeigen oder Strafanträge) hinsichtlich dieser Aktion oder allenfalls in Bezug auf mögliche andere bzw. ähnliche, allenfalls illegale Aktionen an jenem Tag eingehen würden. Letzteres habe die Polizei insbesondere aufgrund der bei den Frauen sichergestellten Gegenstände (Handschuhe, Brillen, Tücher, Kopfstrumpf mit ausgeschnittener Augenpartie) nicht von vornherein ausschliessen können. Vor diesem Hintergrund ergebe es Sinn, dass Fotografien von der Beschwerdeführerin erstellt worden seien, die ihre äussere Erscheinung an jenem Tag und v.a. die von ihr getragenen Kleider abbildeten, damit bei allfälligen weiteren Hinweisen ihre Rolle hätte geklärt werden können. Hierfür biete § 4 PolG eine hinreichende Rechtsgrundlage, da es im Wesentlichen um die Verdachtsbegründung bzw. Informationsbeschaffung gegangen sei. Das Polizeigesetz normiere keinen abschliessenden Katalog möglicher Vorermittlungsmassnahmen, weshalb § 4 PolG als Grundnorm subsidiär zur Anwendung komme, soweit die polizeiliche Vorermittlungstätigkeit nicht durch eine spezielle Bestimmung geregelt sei.

3.4. § 4 PolG steht im 2. Gesetzesabschnitt, der die Aufgaben der Polizei betrifft, trägt selbst den Randtitel "Vorermittlung und Vorverfahren" und hat folgenden Wortlaut:

1 Ausgehend von Hinweisen oder eigenen Wahrnehmungen, tätigt die Polizei Vorermittlungen, um festzustellen, ob
a. strafbare Handlungen zu verhindern oder
b. strafbare Handlungen aufzuklären sind.
2 Die Tätigkeit der Polizei im Rahmen der polizeilichen Vorermittlung richtet sich nach diesem Gesetz.
3 Die Polizei wirkt bei der Aufklärung von Straftaten im Vorverfahren gemäss Art. 299 ff. Strafprozessordnung mit und erfüllt dazu die Aufgaben gemäss StPO.

§ 22 PolG, der gemäss dem Ausgeführten hier mangels Notwendigkeit der Feststellung der Identität der Beschwerdeführerin nicht anwendbar ist, trägt den Randtitel "Erkennungsdienstliche Massnahmen" und lautet wie folgt:

1 Die Polizei darf erkennungsdienstliche Massnahmen im Sinne der Strafprozessordnung vornehmen, wenn die Feststellung der Identität einer Person
a. zur Erfüllung polizeilicher Aufgaben notwendig ist und
b. mit anderen auf Polizeidienststellen vorhandenen Mitteln nicht oder nur mit erheblichen Schwierigkeiten erfolgen kann.
2 Vorbehältlich besonderer gesetzlicher Regelung sind erkennungsdienstlich erhobene Daten zu vernichten, sobald die Identität der Person festgestellt wurde oder der Grund für die Erhebung der Daten weggefallen ist.

3.5. Die Beschwerdeführerin bringt vor, es handle sich bei § 4 PolG um eine abstrakte Umschreibung der Aufgaben der Polizei. Die Bestimmung stelle einzig klar, dass der Polizei nicht nur im Bereich der Gefahrenabwehr, sondern auch im Bereich der Vorermittlungen bzw. im Vorverfahren Aufgaben zukämen. Sie schaffe jedoch keine Gesetzesgrundlage für das mit der Aufgabenerfüllung verbundene Tätigwerden der Polizei, jedenfalls nicht für Vorermittlungsmassnahmen, bei denen die Polizei in Grundrechte eingreife. Dies ergebe sich auch aus der Gesetzessystematik. Für die Rechtsunterworfenen sei zudem aus dem Gesetzestext nicht ersichtlich, dass bzw. unter welchen Voraussetzungen die Polizei Fotografien machen dürfe.
Wie strafbare Handlungen zu verhindern oder aufzuklären seien, regle Abs. 1 in keiner Weise. Wollte man anders entscheiden, könnte § 4 PolG für jegliche polizeilichen Grundrechtseingriffe im Vorverfahren herangezogen werden. Entsprechend verweise Abs. 2 stattdessen auf die nachfolgende Regelung, für erkennungsdienstliche Massnahmen somit auf § 22 PolG. Da ihre Identität bereits festgestanden habe, sei diese Bestimmung jedoch unbestrittenermassen nicht anwendbar.

3.6. Das Legalitätsprinzip gemäss Art. 36 Abs. 1 BV verlangt im Interesse der Rechtssicherheit und der rechtsgleichen Rechtsanwendung eine hinreichende Bestimmtheit der anzuwendenden Rechtssätze. Diese müssen so präzise formuliert sein, dass die Rechtsunterworfenen ihr Verhalten danach ausrichten und die Folgen eines bestimmten Verhaltens mit einem den Umständen entsprechenden Grad an Gewissheit erkennen können (BGE 151 I 137 E. 4.5.1 mit Hinweisen). Dies gilt auch für die Einschränkung des Rechts auf Achtung des Privat- und Familienlebens nach Art. 8 Abs. 2 EMRK (Urteile des EGMR
P.N. gegen Deutschland vom 11. Juni 2020, Nr. 74440/17, §§ 61 ff.;
S. und Marper gegen Vereinigtes Königreich vom 4. Dezember 2008, Nr. 30562/04 u.a., §§ 95 ff.;
Huvig gegen Frankreich vom 24. April 1990, Nr. 11105/84, § 32; BGE 148 II 349 E. 5.3.2 mit Hinweisen).

3.7. Je gewichtiger ein Grundrechtseingriff ist, desto höher sind die Anforderungen an Normstufe und Normdichte. Der Grad der erforderlichen Bestimmtheit lässt sich jedoch nicht abstrakt festlegen. Er hängt unter anderem von der Vielfalt der zu ordnenden Sachverhalte, von der Komplexität und von der erst bei der Konkretisierung im Einzelfall möglichen und sachgerechten Entscheidung ab (BGE 147 I 478 E. 3.1.1 mit zahlreichen Hinweisen). Vor diesem Hintergrund stösst das Bestimmtheitserfordernis im Polizeirecht aufgrund des Regelungsbereichs auf besondere Schwierigkeiten. Die Aufgaben der Polizei lassen sich kaum abschliessend abstrakt umschreiben: Die Polizeitätigkeit richtet sich gegen nicht im Einzelnen bestimmbare Gefährdungsarten und Gefährdungsformen in vielgestaltigen und wandelbaren Verhältnissen und ist demnach situativ den konkreten Umständen anzupassen. In gewissem Ausmass kann die Unbestimmtheit von Normen deshalb durch verfahrensrechtliche Garantien kompensiert werden und kommt insofern dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit besondere Bedeutung zu (zum Ganzen: BGE 151 I 137 E. 4.5.1; 147 I 103 E. 16; je mit Hinweisen).

3.8. Obgleich das Aufnehmen von Fotografien und deren Speicherung hier nicht in Anwendung von § 22 PolG erfolgte, handelt es sich inhaltlich doch um eine erkennungsdienstliche Massnahme (vgl. zu diesem Begriff BGE 128 II 259 E. 3.4.1, bestätigt in BGE 146 I 11 E. 3.1). Solche Massnahmen stellen in der Regel eine leichte Einschränkung des Rechts auf informationelle Selbstbestimmung dar (BGE 147 I 372 E. 2.2 f., wo dies allerdings in Bezug auf die Erstellung eines DNA-Profils neu offengelassen wurde). Von einem leichten Eingriff ist auch hier auszugehen, was nach dem Ausgeführten zu tieferen Anforderungen an die Normdichte führt. § 4 PolG erfüllt allerdings auch diese vergleichsweise tiefen Anforderungen nicht. Dessen Abs. 1 erwähnt allgemein die "Vorermittlungen", welche die Polizei tätigt, konkretisiert sie jedoch in keiner Weise. Es ist somit für die Betroffenen nicht vorhersehbar, dass gestützt darauf von ihnen Fotografien gemacht und diese aufbewahrt werden könnten. Dies gilt umso mehr, als § 22 PolG derartige erkennungsdienstliche Massnahmen ausdrücklich regelt und sie spezifischen Bedingungen unterstellt - die hier freilich nicht gegeben sind (vgl. in diesem Zusammenhang BGE 136 I 87 E. 5.5, wo das Bundesgericht zum Ergebnis kam, § 22 PolG lasse sich verfassungskonform anwenden). Ebenso wenig ist - dies ebenfalls im Unterschied zu § 22 PolG - in § 4 PolG die Vernichtung der Daten normiert (vgl. dazu BGE 146 I 11 E. 3.3.2). Das Argument der Beschwerdeführerin, § 4 PolG sei als gesetzliche Grundlage für den hier in Frage stehenden Grundrechtseingriff unzureichend, trifft deshalb zu.

4.

Die Beschwerde ist aus diesen Erwägungen gutzuheissen, soweit darauf einzutreten ist. Der angefochtene Entscheid ist aufzuheben und es ist festzustellen, dass die erkennungsdienstliche sowie die weitere Behandlung der Beschwerdeführerin durch die Polizei im Sinne der Erwägungen rechtswidrig war.
Bei diesem Ausgang sind für das bundesgerichtliche Verfahren keine Gerichtskosten zu erheben (vgl. Art. 66 Abs. 1 und 4 BGG). Die Stadt Zürich (Stadtpolizei) hat der Beschwerdeführerin eine angemessene Parteientschädigung zu bezahlen (vgl. Art. 68 Abs. 2 BGG).
Das Bundesgericht kann nach Art. 67 und Art. 68 Abs. 5 BGG die Kosten- und Entschädigungsfolgen des vorinstanzlichen Verfahrens neu festlegen. Das Zwangsmassnahmengericht und das Obergericht stützten sich insoweit auf §§ 13 und 17 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes des Kantons Zürich vom 24. Mai 1959 (VRG; LS 175.2) und erhoben für ihre jeweiligen Verfahren Gerichtskosten von Fr. 2'500.-- bzw. Fr. 1'800.--. Das Zwangsmassnahmengericht auferlegte diese zu 1/5 der Beschwerdeführerin und zu 4/5 der Stadtpolizei Zürich, das Obergericht vollständig der Beschwerdeführerin. Das Zwangsmassnahmengericht sprach der Beschwerdeführerin zudem nur eine reduzierte, das Obergericht gar keine Parteienschädigung zu. Da beide Instanzen die bei ihnen erhobenen Beschwerden hätten vollumfänglich gutheissen müssen, ist gerechtfertigt, sämtliche Kosten im kantonalen Verfahren der Stadt Zürich (Stadtpolizei) aufzuerlegen; zudem ist Letztere zu verpflichten, der Beschwerdeführerin eine Parteientschädigung auszurichten. Die betreffenden Kostennoten (Fr. 2'155.60 für das Verfahren vor Zwangsmassnahmengericht und Fr. 2'134.20 für das Verfahren vor Obergericht) sind angemessen, was im Übrigen das Zwangsmassnahmengericht ausdrücklich anerkannt hat.

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.

Die Beschwerde wird gutgeheissen, soweit darauf einzutreten ist, und der angefochtene Beschluss aufgehoben. Es wird festgestellt, dass die erkennungsdienstliche und die weitere Behandlung der Beschwerdeführerin durch die Polizei im Sinne der Erwägungen rechtswidrig war.

2.

Für das bundesgerichtliche Verfahren werden keine Gerichtskosten erhoben.

3.

Die Stadt Zürich (Stadtpolizei) hat die Beschwerdeführerin für das bundesgerichtliche Verfahren mit Fr. 3'000.-- zu entschädigen.

4.

Die Kosten des Beschwerdeverfahrens vor dem Zwangsmassnahmengericht von Fr. 2'500.-- und desjenigen vor dem Obergericht von Fr. 1'800.-- werden der Stadt Zürich (Stadtpolizei) auferlegt. Die Stadt Zürich (Stadtpolizei) hat die Beschwerdeführerin für die beiden vorinstanzlichen Verfahren mit insgesamt Fr. 4'289.80 zu entschädigen.

5.

Dieses Urteil wird der Beschwerdeführerin, der Stadtpolizei Zürich und dem Obergericht des Kantons Zürich, III. Strafkammer, schriftlich mitgeteilt.

Lausanne, 24. August 2026

Im Namen der I. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Der Präsident: Haag

Der Gerichtsschreiber: Dold