Rechtsverweigerung und Rechtsverzögerung bezüglich nachträgliche Feststellung der Bewilligungspflicht gemäss Art. 25 Abs. 1bis BewG (SR 211.412.41)

Bundesgericht
Tribunal fédéral
Tribunale federale
Tribunal federal

2C_259/2025

Urteil vom 18. August 2026

II. öffentlich-rechtliche Abteilung

Besetzung
Bundesrichterin Aubry Girardin, Präsidentin,
Bundesrichter Donzallaz, Bundesrichterin Hänni,
Gerichtsschreiber Plattner.

Verfahrensbeteiligte
A.________,
vertreten durch Florence Mathier und/oder Franziska Tredoux, Rechtsanwältinnen,
Beschwerdeführer,

gegen

Departement für Inneres und Volkswirtschaft des Kantons Thurgau, Generalsekretariat, Promenadenstrasse 8, 8510 Frauenfeld.

Gegenstand
Rechtsverweigerung und Rechtsverzögerung bezüglich nachträgliche Feststellung der Bewilligungspflicht gemäss Art. 25 Abs. 1bis BewG (SR 211.412.41),

Beschwerde gegen den Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Thurgau vom 19. März 2025 (VG.2023.44/E).

Sachverhalt:

A.

A.a. Mit öffentlich beurkundetem Kaufvertrag vom 27. Februar 2019 verkaufte A.________ die Liegenschaft Nr. 796, Grundbuch U.________, an den deutschen Staatsangehörigen B.________.

A.b. Mit Schreiben vom 22. Februar 2023 beantragte A.________ beim Departement für Inneres und Volkswirtschaft des Kantons Thurgau, es sei ein Verfahren um nachträgliche Feststellung der Bewilligungspflicht im Sinne von Art. 25 Abs. 1bis des Bundesgesetzes über den Erwerb von Grundstücken durch Personen im Ausland (BewG, SR 211.412.41) einzuleiten und festzustellen, dass der Grundstückserwerb vom 27. Februar 2019 der Bewilligungspflicht unterliege. Die Bewilligung sei nachträglich zu verweigern, da B.________ nie in der Schweiz wohnhaft gewesen sei. Zudem beantragte A.________, als vorsorgliche Massnahme im Sinne von Art. 23 Abs. 1 BewG sei eine Grundbuchsperre zulasten der Liegenschaft Nr. 796 anzuordnen und diese dem Betreibungsamt mitzuteilen.

A.c. Mit Schreiben vom 6. März 2023 teilte das Departement für Inneres und Volkswirtschaft des Kantons Thurgau A.________ mit, dass es "keine Veranlassung" sehe, ein BewG-Verfahren zu eröffnen und eine Grundbuchsperre anzuordnen.

A.d. Mit Eingabe vom 10. März 2023 beantragte A.________ eine anfechtbare Verfügung. Am 27. März 2023 teilte ihm das Departement telefonisch mit, dass es an seinem Schreiben vom 6. März 2023 festhalte und keine Veranlassung für eine Verfahrenseröffnung oder den Erlass einer Verfügung sehe.

A.e. Am 28. März 2023 teilte A.________ dem Departement mit, sollte bis am 6. April 2023 keine anfechtbare Verfügung in der Angelegenheit ergehen, werde er Rechtsverweigerungsbeschwerde einreichen.

B.

B.a. Mit Eingabe vom 24. April 2023 stellte A.________ beim Verwaltungsgericht des Kantons Thurgau folgendes Rechtsbegehren:

"Es sei festzustellen, dass eine formelle Rechtsverweigerung vorliegt, indem das Departement für Inneres und Volkswirtschaft weder ein Verfahren um nachträgliche Feststellung der Bewilligungspflicht im Sinne von Art. 25 Abs. 1bis BewG durchgeführt noch eine anfechtbare Verfügung erlassen hat, und es sei das Departement für Inneres und Volkswirtschaft anzuweisen, umgehend ein Verfahren um nachträgliche Feststellung der Bewilligungspflicht durchzuführen und dieses mittels einer anfechtbaren Verfügung abzuschliessen."

B.b. Mit Entscheid vom 19. März 2025 trat das Verwaltungsgericht des Kantons Thurgau wegen verspäteter Einreichung auf die Rechtsverweigerungsbeschwerde nicht ein. Es erwog zusammengefasst, das Schreiben des Departements vom 6. März 2023 habe die ordentliche 30-tägige Frist ausgelöst; die Rechtsverweigerungsbeschwerde vom 24. April 2023 sei (unter Berücksichtigung der Gerichtsferien) drei Tage verspätet eingereicht worden.

C.

Mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten vom 19. Mai 2025 gelangt A.________ an das Bundesgericht. Er beantragt, der Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Thurgau vom 19. März 2025 sei aufzuheben und dieses sei anzuweisen, auf die Rechtsverweigerungsbeschwerde einzutreten. Eventualiter sei die Sache zur neuen Entscheidung an das Verwaltungsgericht zurückzuweisen.
Das Verwaltungsgericht und das Departement für Inneres und Volkswirtschaft des Kantons Thurgau beantragen die Abweisung der Beschwerde und verzichten im Übrigen auf Vernehmlassung.

Erwägungen:

1.

Angefochten ist ein Nichteintretensentscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Thurgau (Art. 86 Abs. 1 lit. d BGG), der das Verfahren für den Beschwerdeführer abschliesst (Art. 90 BGG). Gegen einen Nichteintretensentscheid ist die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nur zulässig, wenn auch ein Entscheid in der Sache mit diesem Rechtsmittel anfechtbar wäre (BGE 145 II 168 E. 3; 135 II 145 E. 3.2; Urteile 9C_124/2026 vom 27. Februar 2026 E. 3.1; 2C_556/2025 vom 17. Februar 2026 E. 1.2 mit Hinweisen). Vorliegend betrifft das kantonale Verfahren eine Angelegenheit des öffentlichen Rechts (nachträgliche Feststellung der Bewilligungspflicht nach Bewilligungsgesetz), die unter keinen Ausschlussgrund gemäss Art. 83 BGG fällt, weshalb die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten zulässig ist. Auf die im Übrigen form- und fristgerecht (Art. 42, Art. 100 Abs. 1 BGG) eingereichte Beschwerde des dazu berechtigten Beschwerdeführers (Art. 89 Abs. 1 BGG) ist einzutreten.

2.

2.1. Das Bundesgericht wendet das Recht von Amtes wegen an (Art. 106 Abs. 1 BGG), prüft jedoch nur die geltend gemachten Rechtsverletzungen, sofern rechtliche Mängel nicht geradezu offensichtlich sind (BGE 147 I 73 E. 2.1). In Bezug auf die Verletzung von Grundrechten sowie des kantonalen Rechts gilt eine qualifizierte Rüge- und Substanziierungspflicht (Art. 106 Abs. 2 BGG; vgl. BGE 149 I 105 E. 2.1; 147 II 44 E. 1.2; 145 II 32 E. 5.1). Die Verletzung von kantonalem Recht stellt vor Bundesgericht nur in den Fällen gemäss Art. 95 lit. c-e BGG einen selbständigen Rügegrund dar. Abgesehen davon kann das Bundesgericht die Handhabung von kantonalem oder kommunalem Recht nicht als solches prüfen, sondern lediglich daraufhin, ob dadurch Bundes-, Völker- oder interkantonales Recht verletzt wird (Art. 95 lit. a, b und e BGG). Soweit sich die Rüge auf die Anwendung des kantonalen Rechts bezieht, ist sie vor allem unter dem Gesichtspunkt der Willkür zu prüfen (BGE 146 I 11 E. 3.1.3; 145 II 32 E. 5.1).

2.2. Das Bundesgericht legt seinem Urteil den Sachverhalt zugrunde, den die Vorinstanz festgestellt hat (Art. 105 Abs. 1 BGG). Von diesen Sachverhaltsfeststellungen weicht es nur ab, wenn sie offensichtlich unrichtig sind oder auf einer Rechtsverletzung im Sinn von Art. 95 BGG beruhen und die Behebung dieses Mangels für den Verfahrensausgang entscheidend sein kann (Art. 97 Abs. 1 bzw. Art. 105 Abs. 2 BGG). Offensichtlich unrichtig bedeutet dabei "willkürlich" (BGE 147 I 73 E. 2.2).

3.

Gegenstand des Verfahrens bildet die Frage, ob die Vorinstanz zufolge Fristablaufs zu Recht auf die Rechtsverweigerungsbeschwerde nicht eingetreten ist.

4.

Der Beschwerdeführer rügt eine Verletzung von Art. 29 Abs. 1 BV und macht geltend, indem die Vorinstanz auf die Rechtsverweigerungsbeschwerde vom 24. April 2023 nicht eingetreten sei, habe sie selbst gegen das Verbot der formellen Rechtsverweigerung und des überspitzten Formalismus verstossen.

4.1. Art. 29 Abs. 1 BV gewährt jeder Person in Verfahren vor Gerichts- und Verwaltungsinstanzen Anspruch auf gleiche und gerechte Behandlung sowie auf Beurteilung innert angemessener Frist. Darin enthalten ist das Verbot der formellen Rechtsverweigerung. Eine Behörde, die auf eine ihr frist- und formgerecht unterbreitete Sache nicht eintritt bzw. diese nicht oder nicht vollständig materiell behandelt, obwohl sie - weil die Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind - dazu verpflichtet wäre, begeht eine formelle Rechtsverweigerung und damit eine Verletzung von Art. 29 Abs. 1 BV (BGE 149 II 209 E. 4.2; 149 I 72 E. 3.2.1; 144 II 184 E. 3.1; Urteil 2C_242/2025 vom 4. November 2025 E. 4.3).

4.2. Art. 29 Abs. 1 BV verbietet überspitzten Formalismus als besondere Ausprägung der formellen Rechtsverweigerung. Überspitzter Formalismus liegt vor, wenn für ein Verfahren rigorose Formvorschriften aufgestellt werden, ohne dass die Strenge sachlich gerechtfertigt wäre, wenn die Behörde formelle Vorgaben mit übertriebener Schärfe handhabt oder an Rechtsschriften überspannte Anforderungen stellt und den Rechtsuchenden den Rechtsweg in unzulässiger Weise versperrt. Wohl sind prozessuale Formen unerlässlich, um die ordnungsgemässe und rechtsgleiche Verfahrensabwicklung und Durchsetzung des materiellen Rechts zu gewährleisten. Nicht jede Formstrenge steht demnach mit Art. 29 Abs. 1 BV in Widerspruch. Überspitzter Formalismus ist lediglich dann gegeben, wenn die strikte Anwendung von Formvorschriften durch keine schutzwürdigen Interessen gerechtfertigt ist, zum blossen Selbstzweck wird und die Verwirklichung des materiellen Rechts in unhaltbarer Weise erschwert oder verhindert (BGE 149 III 12 E. 3.3.1; Urteil 2C_48/2024 vom 23. Januar 2025 E. 4.3.1; vgl. auch BGE 148 I 271 E. 2.3).

4.3. Das Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege des Kantons Thurgau (VRG/TG) sieht keine bestimmte Frist für die Erhebung einer Rechtsverweigerungsbeschwerde vor (vgl. § 72a VRG/TG). Im Bundesrecht sind Beschwerden wegen Rechtsverweigerung und -verzögerung zwar grundsätzlich nicht an Fristen gebunden (vgl. etwa Art. 100 Abs. 7 BGG; Art. 50 Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 20. Dezember 1968 über das Verwaltungsverfahren [VwVG; SR 172.021]; Art. 396 Abs. 2 StPO; Art. 321 Abs. 4 ZPO; vgl. auch Urteile 2C_1052/2021 vom 27. Dezember 2022 E. 4.2; 2C_636/2016 vom 31. Januar 2017 E. 1.1). Wenn sich eine Behörde aber förmlich weigert, einen Entscheid zu treffen, muss der Rechtsuchende diesen Nichteintretensentscheid fristgerecht anfechten (BGE 108 Ia 205 S. 207 f.; Urteile 2C_1052/2021 vom 27. Dezember 2022 E. 4.2 mit weiteren Hinweisen).

4.4. Nach der Praxis des Bundesgerichts darf der Empfänger einer nicht als solchenbezeichneten Verfügung ohne Rechtsmittelbelehrung diese nicht einfach ignorieren; er ist vielmehr gehalten, sie innert der gewöhnlichen Rechtsmittelfrist anzufechten oder sich innert nützlicher Frist nach den infrage kommenden Rechtsmitteln zu erkundigen, wenn er den Verfügungscharakter erkennen kann und sie nicht gegen sich gelten lassen will (BGE 129 II 125 E. 3.3; 119 IV 330 E. 1c). Analog zu falschen Rechtsmittelbelehrungen vermag allerdings nur eine grobe prozessuale Unsorgfalt der betroffenen Partei oder ihres Anwaltes den Mangel der Verfügung aufzuwiegen (vgl. BGE 129 II 125 E. 3.3). Aus dieser Praxis hat das Bundesgericht abgeleitet, dass der Empfänger nach Treu und Glauben gehalten sein kann, seine Rechtsverweigerungsbeschwerde innerhalb der Rechtsmittelfrist zu erheben, wenn die ausdrückliche Weigerung der Behörde nicht in der Form einer Verfügung ergangen ist (vgl. Urteile 2C_1052/2021 vom 27. Dezember 2022 E. 4.4 ff. mit Hinweisen auf die Literatur; 9C_71/2020 vom 16. September 2020 E. 4.2.3; vgl. auch Urteile 8C_595/2020 vom 15. Februar 2021 E. 2.3; 2P.16/2002 vom 18. Dezember 2002 E. 2.2, nicht publ. in: BGE 129 I 68). In gewissen Urteilen hat das Bundesgericht allerdings zwischen einer förmlichen Weigerung mittels Nichteintretensentscheids und einer informellen, wenn auch ausdrücklichen Weigerung unterschieden und dafür gehalten, dass der Rechtsuchende nur bei einem formellen Nichteintretensentscheid an die Rechtsmittelfrist gebunden ist, wobei es missbräuchliches Verhalten seitens des Rechtsuchenden vorbehalten hat (vgl. Urteile 2C_1052/2021 vom 27. Dezember 2022 E. 4.6; 5A_15/2020 vom 6. Mai 2020 E. 1.3; 2C_636/2016 vom 31. Januar 2017 E. 1.1; 4A_147/2012 vom 2. Juli 2012 E. 1.2; 8C_1012/2010 vom 31. März 2011 E. 3.2; 1C_433/2008 vom 16. März 2009 E. 1.4). Wenn sich eine Behörde ausdrücklich weigert, in der Sache zu entscheiden, und diese Weigerung in ihrem Schreiben an den Rechtsuchenden auch begründet, darf dieser in guten Treuen nicht untätig bleiben, wenn er mit der Weigerung nicht einverstanden ist. Will der Rechtsuchende also geltend machen, dass die Weigerung der Behörde das Verbot der Rechtsverweigerung verletzt, muss er innerhalb der gewöhnlichen Rechtsmittelfrist Beschwerde erheben oder sich innert nützlicher Frist nach den in Frage kommenden Rechtsmitteln erkundigen (vgl. Urteil 2C_1052/2021 vom 27. Dezember 2022 E. 4.7).

4.5. Die Vorinstanz erwog im Wesentlichen, das Departement habe dem Beschwerdeführer am 6. März 2023 ausdrücklich mitgeteilt, dass es sich weigere, ein Verfahren zu eröffnen. Es habe damit unmissverständlich seine Haltung zum Ausdruck gebracht, keine Verfügung zu erlassen und habe seine Weigerung begründet. Es habe implizit das schutzwürdige Interesse des Beschwerdeführers sowie dessen Gutgläubigkeit verneint. Das Schreiben vom 6. März 2023 sei daher als Nichteintretensentscheid zu betrachten, weshalb der Beschwerdeführer innert der ordentlichen Rechtsmittelfrist von 30 Tagen hätte Rechtsverweigerungsbeschwerde erheben müssen. Aus seinen Eingaben vom 10. März 2023 und 28. März 2023 vermöge er nichts zu seinen Gunsten abzuleiten (vgl. angefochtenes Urteil, E. 3.2.2 f.).

4.6. Die Auffassung der Vorinstanz vermag im Ergebnis nicht zu überzeugen. Mit Schreiben vom 6. März 2023, das weder als Verfügung bezeichnet war noch über ein Dispositiv oder eine Rechtsmittelbelehrung verfügte, teilte das Departement mit, es sehe "keine Veranlassung", ein BewG-Verfahren zu eröffnen und eine Grundbuchsperre anzuordnen. Ob sich die Vorinstanz mit diesem Schreiben im Sinn der Rechtsprechung
ausdrücklich weigerte, eine Verfügung zu erlassen (vgl. E. 4.4 hiervor), erscheint angesichts des Umstands, dass die Behörde zur Begründung im Wesentlichen auf eine geplante öffentliche Versteigerung der Liegenschaft verwies, als fraglich, kann aber vorliegend offenbleiben. Selbst wenn sich das Departement in diesem Sinn ausdrücklich geweigert hätte, ein Verfahren zu eröffnen, wäre das weitere Vorgehen des Beschwerdeführers nicht zu beanstanden:

4.7. Der Beschwerdeführer reagierte auf das Schreiben vom 6. März 2023 innert vier Tagen und beantragte am 10. März 2023 den Erlass einer anfechtbaren Verfügung, sollte das Departement die Ermittlung des Sachverhalts nicht anhand nehmen. Damit gab der Beschwerdeführer zu erkennen, dass er das Schreiben vom 6. März 2023 entgegen der Auffassung der Vorinstanz nicht als (formellen) Nichteintretensentscheid auffasste. Spätestens zu diesem Zeitpunkt wäre das Departement gestützt auf den Grundsatz von Treu und Glauben verpflichtet gewesen, den Beschwerdeführer über die aus seiner Sicht bereits laufende Rechtsmittelfrist in Kenntnis zu setzen. Zudem umfasste das Gesuch um Erlass einer anfechtbaren Verfügung auch die Bekanntgabe der Rechtsmittelbelehrung. Damit hat sich der Beschwerdeführer - wie von der Rechtsprechung verlangt (vgl. E. 4.4 hiervor) - nach dem in Frage kommenden Rechtsmittel erkundigt.

Mit Schreiben vom 28. März 2023 gelangte der Beschwerdeführer erneut ans Departement und hielt den Inhalt eines Telefonats vom Vortag fest, wonach das Departement trotz des Schreibens vom 10. März 2023 keine Veranlassung sehe, ein Verfahren um nachträgliche Feststellung der Bewilligungspflicht zu eröffnen oder eine anfechtbare Verfügung zu erlassen. Der Beschwerdeführer stellte sich auf den Standpunkt, das Verhalten des Departements stelle eine Rechtsverweigerung dar. Weiter teilte er mit, dass er eine Rechtsverweigerungsbeschwerde einreichen werde, wenn bis am 6. April 2023 keine anfechtbare Verfügung zugehe. Am 24. April 2023 erhob der Beschwerdeführer sodann Rechtsverweigerungsbeschwerde bei der Vorinstanz.

4.8. Damit hat der Beschwerdeführer innert der Beschwerdefrist die notwendigen Schritte unternommen. Entgegen der Vorinstanz ist dem Beschwerdeführer keine grobe prozessuale Unsorgfalt vorzuwerfen. Er hat kurz nach Eingang des Schreibens vom 6. März 2023 gegen das Schreiben des Departements opponiert, die Behörde sodann erneut zum Erlass einer Verfügung angehalten und - nach einer letzten Mahnung am 28. März 2023 - innert angemessener Frist Rechtsverweigerungsbeschwerde bei der Vorinstanz eingereicht. Entgegen der Vorinstanz erfolgte die Einreichung der Rechtsverweigerungsbeschwerde damit nicht verspätet. Nicht nachvollziehbar ist auch, dass die Vorinstanz für ihren Nichteintretensentscheid nahezu zwei Jahre benötigte.

4.9. Im Ergebnis hat die Vorinstanz gegen Art. 29 Abs. 1 BV verstossen, indem sie auf die Rechtsverweigerungsbeschwerde nicht eintrat. Auf die weiteren Rügen des Beschwerdeführers braucht bei diesem Ergebnis nicht eingegangen zu werden.

5.

5.1. Die Beschwerde ist gutzuheissen. Der Nichteintretensentscheid der Vorinstanz ist aufzuheben und die Sache ist an diese zur weiteren Behandlung zurückzuweisen.

5.2. Der obsiegende Beschwerdeführer hat Anspruch auf eine Parteientschädigung (Art. 68 Abs. 2 BGG). Es werden keine Gerichtskosten erhoben (vgl. Art. 66 Abs. 4 BGG).

Demnach erkennt das Bundesgericht:

1.

Die Beschwerde wird gutgeheissen, der Entscheid des Verwaltungsgerichts des Kantons Thurgau vom 19. März 2025 wird aufgehoben und die Sache zur weiteren Behandlung an dieses zurückgewiesen.

2.

Es werden keine Gerichtskosten erhoben.

3.

Der Kanton Thurgau entschädigt den Beschwerdeführer für das bundesgerichtliche Verfahren mit Fr. 2'500.--.

4.

Dieses Urteil wird den Verfahrensbeteiligten und dem Verwaltungsgericht des Kantons Thurgau mitgeteilt.

Lausanne, 18. August 2026

Im Namen der II. öffentlich-rechtlichen Abteilung
des Schweizerischen Bundesgerichts

Die Präsidentin: F. Aubry Girardin

Der Gerichtsschreiber: P. Plattner