approbation partielle de la loi cantonale sur les déchets

Bundesgericht

Tribunal fédéral

Tribunale federale

Tribunal federal

1E_1/2024

Arrêt du 10 septembre 2026

Ire Cour de droit public

Composition

MM. les Juges fédéraux Haag, Président,

Chaix, Kneubühler, Müller et Merz.

Greffier : M. Kurz.

Participants à la procédure

République et Canton de Genève,

agissant par le Conseil d'État de la République

et canton de Genève, Chancellerie d'État,

rue de l'Hôtel-de-Ville 2, 1204 Genève,

lui-même représenté par Maîtres Adrien Alberini et Alma Marchand, avocats,

demanderesse,

contre

Confédération suisse,

3003 Berne,

agissant par le Conseil fédéral,

Chancellerie fédérale, Palais fédéral ouest,

3003 Berne,

lui-même représenté par le Département fédéral de l'environnement,

des transports, de l'énergie et de la communication, Secrétariat général, Service juridique, Palais fédéral Nord, 3003 Berne,

défenderesse.

Objet

approbation partielle de la loi cantonale sur les déchets,

action, respectivement recours contre l'art. 120 al. 1 let. a et 120 al. 2 LTF; l'approbation partielle de la loi cantonale sur les déchets du 2 septembre 2022 (décision du Conseil fédéral du 8 décembre 2023).

Faits :

A.

La loi genevoise sur les déchets (LDéchets, RS/GE L 1 21) a été adoptée le 2 septembre 2022 par le Grand conseil genevois. Elle comporte notamment dans son titre II (Tri et élimination des déchets), chapitre 2 (Installations d'élimination de déchets) section 3 (Usine d'incinération), un article 30 dont la teneur est la suivante:

Art. 30 Zone d'apport et usine des Cheneviers

¹ Les déchets incinérables qui ne font pas l'objet d'une valorisation matière, produits sur l'ensemble du territoire cantonal, doivent être acheminés à l'usine des Cheneviers pour traitement thermique.

² Cette zone d'apport est attribuée aux Services industriels de Genève.

³ Sont exemptés de cette obligation les déchets qui peuvent servir de combustibles de substitution dans les cimenteries, dont la qualité est définie par voie réglementaire en conformité avec le droit fédéral.

⁴ Le Conseil d'État peut prévoir d'autres exceptions en application du principe figurant à l'article 2, alinéa 2.

⁵ Les déchets sont acheminés par voie fluviale, par le chemin de fer ou, pour un maximum de 40 km, par la route. Les transports sont organisés de la manière la plus respectueuse de l'environnement.

Par ailleurs, les art. 36 et 38 LDéchets ont la teneur suivante:

Art. 36 Coût de l'élimination des déchets

¹ Les communes prennent en charge les dépenses relatives à l'élimination des déchets urbains des ménages.

² Les détentrices ou les détenteurs des déchets autres que les déchets urbains des ménages assument le coût de leur élimination. Les communes peuvent prévoir des exceptions concernant les déchets urbains triés à la source par les détentrices ou les détenteurs en vue d'une valorisation matière.

Art. 38 Fonds cantonal pour la gestion des déchets

1 Un fonds cantonal pour la gestion des déchets est constitué.

² Ce fonds est alimenté par les redevances et les taxes prévues par la présente loi.

³ Il peut également être alimenté par d'autres sources.

⁴ Le fonds cantonal pour la gestion des déchets peut servir à financer :

a) l'élimination des déchets dont la détentrice ou le détenteur ne peut être identifié ou qui est dans l'incapacité, pour cause d'insolvabilité, d'assumer le coût de leur élimination;

b) les études et les frais pour le suivi et la mise à jour du plan cantonal de gestion des déchets et d'autres études cantonales pour réduire la production de déchets ou pour favoriser la valorisation de déchets;

c) les participations financières prévues à l'article 39;

d) les activités d'information et de sensibilisation cantonales;

e) les coûts d'exploitation des espaces de récupération cantonaux;

f) le traitement des déchets spéciaux urbains, selon les modalités définies dans le plan cantonal de gestion des déchets.

En l'absence de référendum, la loi a été promulguée le 23 décembre 2022, l'entrée en vigueur étant réservée à une date ultérieure.

Un recours a été formé contre cette loi auprès de la Cour constitutionnelle genevoise par une entreprise privée de collecte et de traitement des déchets, laquelle contestait l'extension de la zone d'apport à l'ensemble des déchets combustibles (y compris les déchets non urbains). La cause a été suspendue dès lors que la loi devait faire l'objet d'une approbation par la Confédération.

B.

Conformément à l'art. 37 de la loi fédérale sur la protection de l'environnement (LPE, RS 814.01), la LDéchets a été soumise le 26 septembre 2022 au Département fédéral de l'environnement, des transports, de l'énergie et de la communication (DETEC), pour approbation par la Confédération.

Le 1er novembre 2022, le DETEC a rendu une décision provisoire estimant que les dispositions de la loi pouvaient pour la plupart être approuvées. D'autres n'étaient en revanche pas conforme au droit. En particulier, l'extension de la zone d'apport à l'ensemble des déchets combustibles (soit également les déchets non urbains de l'industrie et de l'artisanat, art. 30 al. 1 LDéchets) n'était possible, selon l'art. 31c al. 2 LPE que "dans la mesure où cela est nécessaire", soit en cas d'incapacité de l'économie de marché à assurer l'élimination des déchets en question, ce qu'il appartenait au canton de démontrer. En outre, de l'avis du DETEC, les art. 36 al. 1 et 38 de la loi étaient contraires au principe du pollueur-payeur (art. 32 al. 1 LPE).

Le canton de Genève s'est déterminé le 31 janvier 2023, en produisant un avis de droit. L'institution d'une zone d'apport en faveur de l'usine d'incinération des Cheneviers pour l'ensemble des déchets permettait d'éviter des transports à destination d'autres cantons ou de l'étranger; la nouvelle usine des Cheneviers IV, dont la mise en service était prévue pour 2026, permettrait un traitement encore plus respectueux de l'environnement et des rendements énergétiques supérieurs à la plupart des installations du pays. Les art. 36 al. 1 et 38 LDéchets pouvaient faire l'objet d'une interprétation conforme; même en l'absence d'une taxe au sac, le canton avait enregistré une baisse considérable de la quantité des déchets ménagers. Le Fonds de financement était destiné à des mesures sans rapport avec le principe du pollueur-payeur. Le DETEC, puis le canton ont ensuite maintenu leurs positions s'agissant des art. 30 al. 1, 36 al. 1 et 38 de la loi. Le canton a ensuite déclaré maintenir les dispositions litigieuses et a requis une rencontre entre autorités.

Par décision du 8 décembre 2023, le Conseil fédéral a approuvé les art. 1 à 4, 6 à 25, 27, 30 al. 2 à 5, 31, 36 al. 2, 38 al. 1 à 3 et al. 4 let. a-d et 62 LDéchets. Il a en revanche refusé d'approuver les art. 30 al. 1, 36 al. 1 et 38 al. 4 let. e et f de la loi. Pour les déchets autres qu'urbains, l'élimination était en principe laissée à l'économie privée. Dès lors que toutes les usines d'incinération en Suisse répondaient à l'état de la technique et pouvaient assurer une revalorisation par la production de chauffage à distance, et que les frais de transport représentaient moins de 1% des transports de marchandise sur la route, la création d'un monopole cantonal (art. 30 al. 1 LDéchets) n'apparaissait pas justifiée. La prise en charge de l'élimination des déchets urbains par les communes (art. 36 al. 1 LDéchets), entièrement financée par les impôts, était contraire au principe de causalité. Il en allait de même du financement par le fonds cantonal des "coûts d'exploitation des espaces de récupération cantonaux" (art. 38 al. 1 let. e LDéchets) et du "traitement des déchets spéciaux urbains" (art. 38 al. 1 let. f LDéchets).

C.

Par acte du 25 janvier 2024, la République et canton de Genève, représentée par son Conseil d'État, forme une action en instance unique au sens de l'art. 120 al. 1 let. a LTF par laquelle elle demande au Tribunal fédéral d'approuver l'art. 30 al. 1 LDéchets (éventuellement par voie de réforme de la décision du Conseil fédéral), et de constater que les art. 36 al. 1, 38 al. 4 let. e et f LDéchets ne sont pas soumis à l'approbation de la Confédération. Subsidiairement, le canton conclut au renvoi de la cause au DETEC pour nouvelle décision dans le sens des considérants, ou à la constatation que l'art. 30 al. 1 LDéchets est conforme au droit fédéral.

La Confédération, agissant par le DETEC, conclut à l'irrecevabilité de l'action, subsidiairement à son rejet. Dans leurs écritures ultérieures, le canton (11 juillet 2024), la Confédération (25 septembre 2024) et à nouveau le canton (22 novembre 2024) ont persisté dans leurs conclusions.

Considérant en droit :

1.

La présente cause est du ressort de la I re Cour de droit public (art. 29 al. 4 du règlement du Tribunal fédéral - RTF, RS 173.110.131). Le Tribunal fédéral examine d'office et librement s'il est compétent pour connaître des moyens de droit dont il est saisi (art. 29 al. 1 LTF).

2.

Le canton de Genève fonde son action exclusivement sur l'art. 120 al. 1 let. a LTF. Le DETEC soutient pour sa part que le refus d'approbation ne peut pas être contesté devant le Tribunal fédéral. Selon lui, il n'est possible d'introduire ni une action, ni un recours contre les actes du Conseil fédéral. Il n'existerait aucune base juridique permettant ainsi au canton d'agir devant le Tribunal fédéral.

2.1. Alors que, selon l'art 189 al. 2 Cst., le Tribunal fédéral connaît des différends entre la Confédération et les cantons ou entre les cantons, l'alinéa 4 de cette disposition retient que les actes de l'Assemblée fédérale et du Conseil fédéral ne peuvent pas être portés devant le Tribunal fédéral (1ère phrase), les exceptions à ce principe étant déterminées par la loi (2ème phrase).

Aux termes de l'art. 120 LTF, le Tribunal fédéral connaît par voie d'action en instance unique des conflits de compétence entre autorités fédérales et autorités cantonales (al. 1 let. a), des contestations de droit civil ou de droit public entre la Confédération et cantons ou entre cantons (al. 1 let. b) et des prétentions portant sur des dommages-intérêts ou sur une indemnité à titre de réparation morale résultant de l'activité officielle de personnes visées à l'art. 1, al. 1, let. a à cbis, de la loi du 14 mars 1958 sur la responsabilité (al. 1 let. c). L'action est toutefois "irrecevable si une autre loi fédérale habilite une autorité à rendre une décision sur de telles contestations. Contre cette décision, le recours est recevable en dernière instance devant le Tribunal fédéral" (art. 120 al. 2 LTF; texte allemand: "Die Klage ist unzulässig, wenn ein anderes Bundesgesetz eine Behörde zum Erlass einer Verfügung über solche Streitigkeiten ermächtigt. Gegen die Verfügung ist letztinstanzlich die Beschwerde an das Bundesgericht zulässig"; texte italien: " L'azione è inammissibile se un'altra legge federale abilita un'altra autorità a pronunciare su tali controversie. La decisione di questa autorità è impugnabile in ultima istanza con ricorso al Tribunale federale ").

2.2. Le canton de Genève estime qu'il n'existe pas de recours contre un refus d'approbation d'une disposition de droit cantonal, mais qu'il devrait exister une possibilité de contester une telle décision par voie d'action, pour des raisons tenant au fédéralisme d'exécution (art. 46 Cst.) et au respect mutuel entre les cantons et la Confédération (art. 44 al. 2 Cst.). Se fondant sur l'avis de droit qu'Alexandre Flückiger a rédigé en date du 19 janvier 2024 sur mandat de l'Office cantonal de l'environnement (sous le titre: "Le contrôle des actes législatifs cantonaux désapprouvés par le Conseil fédéral", p. 26 ss), il considère que si un contrôle judiciaire est possible en cas d'approbation de la norme, il devrait aussi être assuré en cas de refus, une différence de traitement ne se justifiant pas. Dans tous les cas, le contrôle exercé par le Conseil fédéral devrait être de nature provisoire et l'exclusion d'un contrôle judiciaire serait contraire à la garantie de l'accès au juge (art. 29a Cst.) et aux dispositions correspondantes de la CEDH. Le même avis de droit soutient encore que lorsque le Conseil fédéral refuse d'approuver une norme, alors que celle-ci ne viole pas le droit supérieur de manière flagrante - ou en se fondant sur des motifs d'opportunité -, il outrepasserait ses compétences.

2.3. La loi s'interprète en premier lieu selon sa lettre (interprétation littérale). Si le texte n'est pas absolument clair ou si plusieurs interprétations sont possibles, il convient de rechercher quelle est la véritable portée de la norme en la dégageant de tous les éléments à considérer, soit notamment des travaux préparatoires (interprétation historique), du but de la règle, de son esprit, ainsi que des valeurs sur lesquelles elle repose, singulièrement de l'intérêt protégé (interprétation téléologique) ou encore de sa relation avec d'autres dispositions légales (interprétation systématique). Le Tribunal fédéral ne privilégie aucune méthode d'interprétation, mais s'inspire d'un pluralisme pragmatique pour rechercher le sens véritable de la norme; il ne se fonde sur la compréhension littérale du texte que s'il en découle sans ambiguïté une solution matériellement juste (ATF 151 II 68 consid. 1.5.1; 149 IV 9 consid. 6.3.2.1).

2.4. En l'espèce, le texte légal n'est pas complètement clair. D'une part, il est prévu que les conflits de compétence entre autorités fédérales et autorités cantonales peuvent être portés par la voie de l'action devant le Tribunal fédéral (art. 120 al. 1 lit. a LTF). D'autre part, il est ajouté que si une décision est rendue en la matière, c'est la voie du recours qui doit être utilisée (art. 120 al. 2 LTF). La question se pose dès lors de savoir si les décisions d'approbation du Conseil fédéral doivent être considérées comme des décisions au sens de cette dernière disposition (cf. ci-dessous consid. 4). Par ailleurs, l'art. 189 al. 4 Cst. prévoit que les actes du Conseil fédéral ne peuvent en principe pas être portés devant le Tribunal fédéral. Il convient donc d'examiner préalablement si le Conseil fédéral doit être considéré comme autorité fédérale au sens de l'art. 120 al. 1 let. a LTF et si cette disposition constitue une exception au sens de l'art. 189 al. 4 2ème phrase Cst., permettant à un canton de s'adresser au Tribunal fédéral (cf. ci-dessous consid. 3). Selon un rapport de la Commission des affaires juridiques du Conseil national du 12 août 2011, sous le titre "Faire en sorte que la Constitution soit applicable pour les autorités chargées de mettre en oeuvre le droit" / "Bundesverfassung massgebend für rechtsanwendende Behörden" (cause 05.445/07.476), on ne saurait en effet affirmer avec certitude que l'art. 120 LTF constitue une dérogation législative au sens de l'art. 189 al. 4 2ème phrase, Cst. (FF 2011 6707, p. 6721 ch. 3.4.2).

3.

3.1. Aux termes du Message du 20 novembre 1996 relatif à une nouvelle constitution fédérale (ci-après: Message Cst.), l'art. 177 al. 1 let. d du projet (correspondant à peu près à l'art. 189 al. 2 LTF) devait permettre de soumettre au Tribunal fédéral des réclamations de droit public entre la Confédération et les cantons, de même qu'entre cantons (FF 1997 I 1 p. 433, chap. 4, ad art. 177 du projet). Dans la partie intitulée "Réforme de la justice" (FF 1997 I 1 p. 495 ss) qui contient à son art. 177 al. 2 l'ébauche finalement identique au texte actuel de l'art. 189 al. 2 Cst., il est retenu que cette disposition conférait au Tribunal fédéral l'importante tâche de connaître des différends entre la Confédération et les cantons; il pourrait s'agir de différends touchant n'importe quel domaine du droit civil ou public. Il était important pour un État fédéral que les conflits qui l'opposent aux États membres ou qui opposent ces derniers entre eux soient traités dans le cadre d'une procédure judiciaire ordinaire; la nature de tels conflits exigeait que leur jugement relevât exclusivement de la compétence de la Cour suprême de la Confédération. Ces cas seraient portés devant le Tribunal fédéral par voie d'action (FF 1997 I 539 ch. 232 ad art. 177 al. 2 du projet).

Concernant l'art. 189 al. 4 Cst. qui exclut que des "actes" du Conseil fédéral et de l'Assemblée fédérale puissent être portés devant le Tribunal fédéral, le Message Cst. se limite à retenir que cette restriction constitue une exception à la garantie générale de l'accès au juge; tenant compte des préoccupations de certains intervenants qui craignaient que des causes ne puissent être portées devant un tribunal en raison d'une telle disposition, malgré l'obligation de prévoir une voie judiciaire selon l'art. 6 CEDH, le pouvoir de décision dans de telles causes a été attribué aux départements, au lieu du Conseil fédéral (FF 1997 I 539 ch. 232 ad art. 177 al. 4 du projet).

Le Message Cst. ne contenait pas encore la 2ème phrase de l'actuel art. 189 al. 4 Cst., selon laquelle des exceptions sont déterminées par la loi. Ce n'est que la commission du Conseil des États qui a introduit cet ajout (cf. Goran Seferovic, Basler Kommentar Bundesverfassung, 2ème éd. 2025, n° 61 ad art. 189 Cst.). Il s'agissait notamment de prévenir les critiques à l'encontre d'une exclusion absolue des voies de droit, et également de pouvoir conserver certaines compétences décisionnelles auprès du Conseil fédéral ou de l'Assemblée fédérale tout en pouvant ouvrir des voies de droit auprès d'une instance judiciaire (cf. ATF 129 II 193 consid. 4.2.1; Johnannes Reich, St. Galler Kommentar, Die schweizerische Bundesverfassung, 4ème éd. 2023, n° 49 ad art. 189 Cst.; François Chaix, Commentaire romand, Constitution fédérale, 2021, n° 34 ad art. 189 Cst.).

Le Message Cst. portant sur la réforme de la justice relève encore que le développement de la juridiction constitutionnelle s'imposait aussi pour des raisons liées au fédéralisme. La Confédération et les cantons n'étaient pas à armes égales face à l'impunité des lois fédérales et des arrêtés fédéraux de portée générale. La Confédération pouvait jusqu'à présent citer les cantons devant le Tribunal fédéral lorsque leur législation violait le droit fédéral. À l'inverse, les cantons ne pouvaient pas se plaindre auprès du Tribunal fédéral d'une inobservation par la Confédération des règles constitutionnelles de répartition des compé-tences. Cela justifiait l'extension de la juridiction constitutionnelle (Message Cst. FF 1997 I 517 ch. 231.51). Certes, aucune modification n'était proposée en ce qui concerne l'examen des ordonnances du Conseil fédéral; celles-ci demeuraient susceptibles de faire l'objet d'un contrôle préjudiciel dans un cas d'application; il n'était pas nécessaire d'introduire un contrôle abstrait des normes fédérales (FF 1997 I 519 et 521 ch. 231.53). En revanche, "les cantons (et uniquement les cantons) doivent se voir reconnaître la faculté de faire valoir devant le Tribunal fédéral une violation de la répartition constitutionnelle des compétences par une loi fédérale ou un arrêté fédéral"; il ne fallait pas, en revanche, "donner aux particuliers la possibilité d'invoquer la violation de la répartition des compétences par une loi fédérale car cela serait contraire au système et entraînerait une surcharge de travail pour le Tribunal fédéral" (FF 1997 I 519 ch. 231.53).

3.2. Selon le Message du 28 février 2001 concernant la révision totale de l'organisation judiciaire fédérale (ci-après: Message LTF; FF 2001 4000, en particulier p. 4148 ch. 4.1.5 ad art. 106 du projet), l'objet de l'action est strictement limité aux différends dont le Tribunal fédéral est seul à même de connaître, compte tenu de leur importance et de leur nature. Le Message LTF se réfère à l'art. 189 al. 2 Cst., selon lequel le Tribunal fédéral connaît des différends entre la Confédération et les cantons ou entre les cantons. Il retient qu'il s'agit pour l'essentiel des cas qui, sous le régime de l'ancienne loi fédérale d'organisation judiciaire du 16 décembre 1943 (OJ; RS 3 521) pouvaient faire l'objet d'une réclamation de droit public (art. 83 let. a et b OJ; staatsrechtliche Klage, azione di diritto pubblico). La possibilité de déférer ces affaires directement à un tribunal était importante dans un État fédéral, car elle permettait de "vider ces différends" ("diese Streitigkeiten [...] beigelegt werden können"; "consente porre fine a tali controversie") dans le cadre d'une procédure judiciaire réglementée. Vu l'importance et la nature de ces procès, le seul tribunal qui puisse entrer en ligne de compte était le tribunal suprême de la Confédération. Il convenait dès lors de laisser ces compétences en première instance au Tribunal fédéral. En ce qui concernait le champ d'application de l'action de droit administratif (cf. art. 116 et 117 OJ, verwaltungsrechtliche Klage, azione di diritto amministrativo), celui-ci avait été réduit au strict minimum lors de la révision de l'OJ de 1991. Il comprenait les contestations relevant des relations entre État fédéral et États fédérés et celles portant sur des prétentions du chef de la responsabilité de magistrats (art. 116 et 130 OJ). Ces litiges relevaient à juste titre de la compétence du Tribunal fédéral et devaient le rester (art. 106 al. 1 let. b et c du projet). Toujours selon le Message LTF, l'idée était de disposer, avec l'action selon l'art. 120 LTF (resp. l'art. 106 du projet), d'une seule voie de droit unifiée, regroupant l'ensemble des cas de procès directs.

Le Message LTF ne se prononce pas en revanche sur l'alinéa 2 de l'art. 120 LTF, celui-ci n'ayant été introduit que plus tard par les Commissions, puis adopté par les Chambres parlementaires sans discussion (cf. ci-après consid. 4.1).

3.3. Avant l'entrée en vigueur de la LTF, l'art. 83 let. a OJ instituant la réclamation de droit public (staatsrechtliche Klage, azione di diritto pubblico) était formulé comme suit: "Le Tribunal fédéral connaît des conflits de compétence entre autorités fédérales d'une part et autorités cantonales d'autre part". Quant à l'art. 116 let. a OJ portant sur l'action de droit administratif (verwaltungsrechtliche Klage, azione di diritto amministrativo), il retenait que, sous réserve de l'art. 117 OJ, le Tribunal fédéral "connaît en instance unique des contestations fondées sur le droit administratif fédéral qui opposent la Confédération et des cantons, sauf celles portant sur l'approbation d'actes législatifs". Selon l'art. 117 let. a OJ, l'action de droit administratif n'était pas recevable lorsque la voie de "l'action de droit civil ou de droit public en vertu des art. 41 et 83 OJ" était ouverte.

Comme le laisse entendre le texte de l'art. 83 OJ, les litiges entre la Confédération et les cantons sur la délimitation de leurs compétences respectives constituaient l'objet de la réclamation de droit public et non pas de l'action de droit administratif selon l'art. 116 OJ (Pascal Mahon, Réclamation de droit public et recours de droit administratif - À propos de subsidiarité[s], in: Bovay/Nguyen, Mélanges en l'honneur de Pierre Moor, 2005, p. 432).

3.4. Sous les régimes antérieurs à la LTF, le Tribunal fédéral n'avait jamais eu à se prononcer sur la question de savoir si le canton pouvait s'adresser au Tribunal fédéral lors d'un refus d'approbation de dispositions légales cantonales par le Conseil fédéral. Jusqu'à ce jour, il ne s'est pas non plus exprimé sous le régime de la LTF (cf. Jörg Künzli, Basler Kommentar zur Bundesverfassung, 2025, n° 13 ad art. 186 Cst.). Les travaux préparatoires pour la Constitution et la réforme judiciaire ne sont pas non plus explicites à ce sujet (cf. ci-dessus consid. 3.1 et 3.2).

Divers auteurs retiennent que le refus d'approbation de la Confédération ne peut être "ultérieurement" remis en question (Yves Donzallaz, Commentaire de la LTF, 3éme éd. 2022, n° 340 ad art. 82 LTF; Alain Wurzburger, Commentaire de la LTF, 2ème éd. 2014, n° 89 ad art. 82 LTF). D'autres auteurs constatent, sans autre explication et renvoyant à d'anciens arrêts du Tribunal fédéral, que ce dernier s'estime lié par la décision du Conseil fédéral refusant l'approbation de normes cantonales (cf. p. ex. Rhinow/Schefer/Uebersax/Braun Binder, Schweizerisches Verfassungsrecht, 4ème éd. 2026, n. 794; Häfelin/Haller/Keller/Thurnherr, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 11ème éd. 2024, n° 1478; Luc Gonin, Commentaire romand, Constitution fédérale, 2021, n° 21 ad art. 186 Cst.; Moor/Flückiger/Martenet, Droit administratif, Vol. I, 3ème éd. 2012, p. 342).

Dans le passé, le Tribunal fédéral a certes affirmé à plusieurs reprises qu'il ne pouvait pas être recouru contre le refus d'approbation d'une disposition cantonale par le Conseil fédéral (cf. ATF 52 I 154 consid. 3; 84 I 63 p. 68; 103 Ia 130 consid. 3a; 114 II 40 consid. 3). Il a parfois aussi retenu qu'il n'était lié par la décision du Conseil fédéral que lorsque celui-ci avait refusé son approbation, tandis qu'il pouvait revoir des normes cantonales indépendamment du fait qu'elles avaient été approuvées par le Conseil fédéral (cf. ATF 71 I 249 consid. 3 p. 253; 81 I 133 consid. 2 p. 137; 114 II 40 consid. 3). Il s'agissait à chaque fois de cas dans lesquels des particuliers s'adressaient au Tribunal fédéral, soit directement contre une norme cantonale (ATF 71 I 249), soit contre une décision rendue à leur encontre, et où le particulier (ATF 52 I 154 consid. 3) ou une autorité (ATF 114 II 40 consid. 3) faisait valoir que le Conseil fédéral avait à tort refusé l'approbation des normes en question. Aucun de ces cas ne concerne en revanche un canton s'opposant directement à un refus d'approbation par le Conseil fédéral. Lorsque le Tribunal fédéral a été amené à expliquer plus précisément pourquoi il ne pouvait pas entrer en matière sur le recours contre la norme cantonale, il a indiqué qu'en raison du refus d'approbation, la norme cantonale n'avait plus force de loi (ATF 103 Ia 130 consid. 3a: "verliert ihren Rechtsbestand"), de sorte qu'il n'y avait plus d'objet de contestation (ATF 103 Ia 130 consid. 3a: "als Anfechtungsobjekt entfällt").

3.5. La situation n'est pas la même lorsqu'un canton s'adresse lui-même directement au Tribunal fédéral pour contester un refus d'approbation. Il ne s'agit pas dans ce cas de remettre en cause après coup ("ultérieurement") un refus d'approbation, ni de contester ce point dans le cadre d'un recours contre une décision rendue à l'encontre de particuliers. Par ailleurs, la démarche auprès du Tribunal fédéral est non pas celle d'un particulier, mais d'un canton (cf. Message Cst. FF 1997 I 519 ch. 231.53) qui, de plus, fait valoir un conflit de compétences envers la Confédération. Comme cela est relevé dans le Message Cst., les cantons doivent se voir reconnaître la faculté de faire valoir devant le Tribunal fédéral une violation de la répartition constitutionnelle des compétences (FF 1997 I 519 ch. 231.53); le Tribunal fédéral assume l'importante tâche de connaître des différends entre la Confédération et les cantons (Message Cst. FF 1997 I 539 ch. 232 ad art. 177 al. 2 du projet). La volonté du législateur était dès lors que le Tribunal fédéral, en tant qu'instance judiciaire suprême, traite - dans une procédure à laquelle ne participent pas des particuliers - des conflits de compétence entre la Confédération d'une part et les cantons d'autre part. Un conflit de compétence au sens de l'art. 120 al. 1 let. a LTF existe à chaque fois que se pose la question de savoir si une matière ressort de la compétence de la Confédération ou des cantons (cf. Hans jörg Seiler, Stämpflis Kommentar Bundesgerichtsgesetz, n° 5 ad art. 120 LTF; Donzallaz, op. cit., n° 8 s. ad art. 120 LTF). Le Tribunal fédéral était du reste entré en matière en 1999 sur une réclamation de droit public d'un canton par laquelle celui-ci s'opposait à une ordonnance du Conseil fédéral concernant des appareils de jeu, et demandait de constater que la Confédération avait empiété sur les compétences du canton lui permettant de régler lui-même le domaine en question (ATF 125 II 152).

Dès lors, lorsque le Conseil fédéral refuse d'approuver des dispositions cantonales au motif que le canton n'est pas compétent pour réglementer la matière en question, ce dernier doit pouvoir saisir le Tribunal fédéral. Cela correspond aussi à l'avis de la doctrine, à tout le moins lorsque celle-ci ne se contente pas de reprendre simplement, sans autre explication, la formulation des divers arrêts précités (ci-dessus, consid. 3.4) selon laquelle le refus de l'approbation lie le Tribunal fédéral, respectivement qu'il ne peut pas être recouru contre une norme cantonale dont le Conseil fédéral a refusé l'approbation (cf. en faveur d'une voie de droit du canton contre le refus d'approbation: Egli/Ruch, St. Galler Kommentar, Schweizerische Bundesverfassung, 4ème éd. 2023, n° 16 ad art. 186 Cst. [d'un autre avis encore dans la 3ème éd. de 2014]; Giovanni Biaggini, Kommentar Bundesverfassung, 2ème éd. 2017, n° 7 ad art. 186 Cst. et n° 11 ad art. 189 Cst.; Moor/Flückiger/Martenet, op. cit., p. 342; avant l'entrée en vigueur de la LTF: Attilio R. Gadola, Der Genehmigungsentscheid als Anfechtungsobjekt in der Staats- und Verwaltungsrechtspflege, PJA 1993 p. 295; Etienne Grisel, L'approbation des lois cantonales par le Conseil fédéral, ZSR 1990/109 I p. 290; Bernhard Schaub, Die Aufsicht des Bundes über die Kantone, Aarau 1957, p. 210; Florent Droeven, Die Genehmigung kantonaler Gesetze und Verordnungen durch den Bundesrat als Problem des Bundesstaates, Zurich 1950, p. 42; Hans Huber, Der Kompetenzkonflikt zwischen dem Bund und den Kantonen, Berne 1926, p. 123 s.; Georg Vetter, Beziehungen zwischen Bundeszivilrecht und kantonalem öffentlichem Recht, Zurich 1922, p. 98 s.; cf. aussi Fleiner /Giacometti, Schweizerisches Bundesstaatsrecht, Zurich 1949, p. 871 s. qui admettent la réclamation de droit public lors de conflits de compétence contre tout acte de la Confédération, sauf contre les lois fédérales; indécis: Künzli, op. cit., n° 13 ad art. 186 Cst.; Pierre Tschannen, Staatsrecht der Schweizerischen Eidgenossenschaft, 6ème éd. 2026, p. 378 n° 983; contra : Zheni Luks, Klage an das Bundesgericht bei öffentlich-rechtlichen Streitigkeiten zwischen Bund und Kantonen oder zwischen Kantonen [art. 120 BGG], 2022, p. 172 n° 276).

Par ailleurs, la IIe Cour de droit public du Tribunal fédéral a également retenu, dans un arrêt récent (du 21 décembre 2023), qu'une voie de droit au Tribunal fédéral est en principe ouverte contre toutes décisions qui portent sur une contestation ou un conflit entre la Confédération et un canton. La volonté du législateur était que des griefs sur la répartition de la compétence entre la Confédération et les cantons soient traités par la plus haute instance judiciaire du pays (ATF 150 II 273 consid. 1.4.4 et 1.4.5). Dans cette cause, il n'en allait certes pas de l'approbation d'une loi cantonale par le Conseil fédéral (mais d'une décision du Secrétariat d'État aux migrations (SEM) qui avait décidé de ne plus rembourser à un canton les frais découlant de l'application de la loi fédérale sur l'asile). Il n'en reste pas moins que le Tribunal fédéral a déjà retenu que les griefs sur la répartition des compétences entre la Confédération et les cantons devaient être traités par le Tribunal fédéral.

3.6. Sur le vu de ce qui précède, le Conseil fédéral doit être considéré comme autorité fédérale au sens de l'art. 120 al. 1 let. a LTF; cette disposition, qui permet ainsi aux cantons d'attaquer devant le Tribunal fédéral le refus d'approbation par le Conseil fédéral, représente une exception selon l'art. 189 al. 4 2ème phrase, Cst., ouvrant une voie de droit contre des actes de cette autorité fédérale (dans ce sens aussi Martin E. Looser, Verfassungsrechtliche Rechtskontrolle gegenüber schweizerischen Bundesgesetzen, 2011, p. 738 n. 4, p. 1198 n. 110 et p. 1293 n. 20; contra : Zheni Luks, op. cit., p. 167 ss, n° 267-272). Certains auteurs vont dans le même sens en considérant que l'art. 189 al. 4 Cst. ne s'applique pas aux voies de droit selon l'art. 120 LTF (Bernhard Waldmann, Basler Kommentar Bundesgerichtsgesetz, 3ème éd. 2018, n° 11 in fine ad art. 120 LTF; Moor/Flückiger/Martenet, op. cit., p. 333 et 342), ou que l'art. 189 al. 4 Cst. ne s'applique déjà pas aux différends évoqués à l'art. 189 al. 2 Cst. (Biaggini, op. cit, n° 21 ad art. 189 Cst.; Pascal Mahon, Petit commentaire de la Constitution fédérale de la Confédération suisse, 2003, n° 26 ad art. 189 Cst.). Ces différentes approches aboutissent en l'occurrence au même résultat.

La présente cause n'est pas comparable au cas jugé dans l'ATF 134 V 443 où le Tribunal fédéral avait conclu à l'irrecevabilité d'un recours contre une décision d'approbation du Conseil fédéral. Cette décision du Conseil fédéral portait sur une révision de la structure tarifaire pour les prestations médicales (TARMED). Il ne s'agissait pas d'un conflit de compétence entre la Confédération et un ou plusieurs cantons. Les recourantes étaient des cliniques privées. Il s'agissait d'un recours en matière de droit public selon les art. 82 ss LTF et 86 LTF alors applicable ne mentionnait pas le Conseil fédéral parmi les autorités ou instances dont les décisions peuvent être soumises au Tribunal fédéral par cette voie. L'art. 120 LTF ne s'appliquait donc pas.

4.

4.1. Parvenu au constat selon lequel le canton peut en principe se fonder sur l'art. 120 LTF pour saisir le Tribunal fédéral contre un refus d'approbation du Conseil fédéral, il y a encore lieu d'examiner s'il doit le faire par la voie de l'action ou celle du recours. Une des différences essentielles entre les deux voies de droit est que le recours est soumis à un délai (cf. art. 100 LTF) contrairement à l'action pour laquelle il n'y a en principe pas de délai (cf. Donzallaz, op. cit., n° 44 ad art. 120 LTF; Waldmann, op. cit. n° 26 ad art. 120 LTF avec réf.; Moor/Flückiger/Martenet, op. cit., p. 333; pour la réclamation de droit public selon l'art. 83 OJ: ATF 125 I 458 consid. 1b; 117 Ia 202 consid. 1a). Comme cela est déjà exposé ci-dessus (consid. 2.1), si l'autorité rend une décision, l'action est exclue et il faut saisir le Tribunal fédéral par la voie du recours (cf. art. 120 al. 2 LTF). L'action est donc subsidiaire par rapport au recours prévu par cette disposition (ATF 151 II 68 consid. 1.1; 141 III 84 consid. 4; 138 V 445 consid. 1.1).

Il convient dès lors de déterminer si en l'espèce le refus (en l'occurrence partiel) d'approbation de la loi cantonale par le Conseil fédéral constitue une "décision" au sens de l'art. 120 al. 2 LTF. Le texte de loi ne définit pas ce qu'il faut entendre par une telle "décision" (ATF 151 II 68 consid. 1.5.2).

4.2. Comme cela est relevé ci-dessus (consid. 3.2), le Message LTF ne se prononce pas sur l'art. 120 al. 2 LTF dans sa version finalement adoptée. Le processus d'élaboration de cette disposition est peu clair: l'exclusion de la voie de l'action prévue à l'art. 120 al. 2 LTF en faveur de la voie du recours a été introduite sans discussion au Conseil des États, sur proposition de sa Commission des affaires juridiques (BO 2003 CE 913) et adoptée également sans discussion au Conseil National (BO 2004 CN 1615; ATF 151 II 68 consid. 1.5.2), la proposition émanant apparemment de l'administration. Le Tribunal fédéral a déjà remarqué que cela ne simplifie pas l'interprétation de cette disposition, laquelle fait d'ailleurs l'objet d'opinions divergentes en doctrine (ATF 150 II 273 consid. 1.4.1). Les auteurs observent également que l'art. 120 al. 2 LTF est d'une interprétation malaisée (Kölz/Häner/Bertschi/Bundi, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2025, n° 1814; Donzallaz, op. cit., n° 70 ad art. 120 LTF; Waldmann, op. cit., n° 20a ad art. 120 LTF; Pascal Mahon, Réclamation de droit public et recours de droit administratif - À propos de subsidiarité[s], in: Bovay/Nguyen, Mélanges en l'honneur de Pierre Moor, 2005, p. 432; Zheni Luks, op. cit., p. 186 n° 302, qui remet par ailleurs en question la constitutionnalité de l'art. 120 al. 2 LTF pour les contestations ne relevant pas de l'art. 120 al. 1 let. c LTF [p. 218 ss n° 359 ss]).

L'art. 120 al. 2 LTF ne constitue qu'une reprise de ce qui valait déjà pour l'action de droit administratif selon l'art. 116 OJ (cf. art. 117 let. c OJ avec primauté du recours de droit administratif), mais représente une nouveauté pour les objets qui faisaient l'objet de la réclamation de droit public selon l'art. 83 OJ (Mahon, op. cit. in: Bovay/Nguyen, p. 432).

Le Tribunal fédéral a en outre déjà relevé que la deuxième phrase de l'art. 120 al. 2 LTF est ambiguë. D'un point de vue littéral, elle pourrait revêtir une simple fonction déclarative visant à rappeler aux parties impliquées leur faculté de déposer un recours au Tribunal fédéral aux différentes conditions de recevabilité spécifiquement fixées au chapitre 3 de la LTF (art. 72 ss). Elle pourrait cependant également avoir pour effet d'ouvrir une voie de recours spécifique au Tribunal fédéral contre toute décision tranchant une contestation ou un conflit de compétences entre la Confédération et un canton ou entre cantons dans le seul respect des conditions générales de recevabilité fixées par le chapitre 4 de la LTF (art. 90 ss LTF; motifs invocables, délai, etc.; ATF 150 II 273 consid. 1.4.1).

4.3. Si le Tribunal fédéral n'a, pendant longtemps, pas adopté une ligne constante en ce qui concerne la portée de l'art. 120 al. 2 LTF, il a finalement tranché, dans un arrêt publié du 21 décembre 2023, que d'un point de vue systématique et sur le plan téléologique, une voie de "recours" au Tribunal fédéral est en principe ouverte contre toutes les décisions qui portent sur une contestation ou un conflit entre la Confédération et un canton, ce aux seules conditions du chapitre 4 de la LTF (cf. ATF 150 II 273 consid. 1.4.2-1.4.5). Il en allait notamment de la simplification des voies de droit au Tribunal fédéral (ATF 150 II 273 consid. 1.4.4).

La subsidiarité de l'action, qui n'est elle-même pas soumise au respect de délais légaux (cf. ci-dessus consid. 4.1), sert en définitive aussi à la sécurité du droit (Tobias Jaag, Rechtsschutz bei Kompetenzstreitigkeiten zwischen Bund und Kantonen, in: Mahon/Nguyen, Mélanges en l'honneur de Piermarco Zen-Ruffinen, 2011, p. 528) : l'entité qui entend s'opposer à une décision rendue doit le faire par la voie du recours dans le délai légal prévu pour ce moyen de droit; à défaut, la décision entre en force et ne peut donc plus être contestée par la suite. En l'espèce, le délai de recours aurait été respecté, compte tenu des féries judiciaires (art. 46 al. 1 let. c LTF).

4.4. Il faut alors encore déterminer si l'on se trouve en l'espèce en présence d'une décision au sens spécifique de l'art. 120 al. 2 LTF. Comme on l'a vu, cette disposition ne précise pas ce qu'il faut entendre par "décision" et sa genèse donne peu d'indications (ATF 151 II 68 consid. 1.5.2). Par référence à l'art. 5 de la loi fédérale du 20 décembre 1968 sur la procédure administrative (PA; RS 172.021), une décision concerne une mesure prise par une autorité dans un cas d'espèce, fondée sur le droit public fédéral et ayant pour effet de créer, de modifier ou d'annuler des droits ou obligations, de constater l'existence, l'inexistence ou l'étendue de tels droits, ou de rejeter des demandes tendant à créer, modifier annuler ou constater des droits ou obligations (art. 5 al. 1 let. a-c PA). La décision met fin à la procédure non contentieuse et constitue l'objet attaquable dans une procédure de recours (ATF 151 II 68 consid. 1.5.2). Du point de vue téléologique, il convient de prendre en compte le fait que le but de la réforme de la justice était de décharger le Tribunal fédéral en réduisant les procédures directes. La subsidiarité de l'action sert manifestement cet objectif (cf. ATF 151 II 68 consid. 1.5.6; François Chaix, op. cit., n° 29 ad art. 189 Cst.).

Il en découle que l'action devant le Tribunal fédéral doit être admise de manière restrictive dans les relations entre la Confédération et les cantons et que la voie du recours doit lui être préférée (ATF 151 II 68 consid. 1.5.6; 141 III 84 consid. 4.2; 136 IV 139 consid. 2.4; cf. à propos de l'art. 34 de la loi fédérale du 24 juin 1977 en matière d'assistance [LAS; RS 851.1], ATF 138 V 445 c. 1.1 avec les références).

On peut en déduire que la notion de "décision" au sens de l'art. 120 al. 2 LTF ne doit pas nécessairement s'entendre au sens classique défini ci-dessus pour les relations entre la Confédération d'une part et les cantons d'autre part, mais suppose au moins un objet de recours formel ("formelles Anfechtungsobjekt") qui puisse être porté par un canton devant le Tribunal fédéral par la voie du recours, pour autant que le législateur fédéral n'ait pas exceptionnellement voulu exclure l'accès au Tribunal fédéral (ATF 151 II 68 consid. 1.5.6). La situation peut être différente lors de litiges entre cantons (cf. ATF 141 III 84 consid. 4.2 et 4.3).

4.5. Aux termes de l'art. 186 al. 2 Cst., le Conseil fédéral approuve les actes législatifs des cantons lorsque l'exécution du droit fédéral l'exige. Cette approbation prend tout son sens lorsque les cantons sont appelés à exécuter le droit fédéral (Message Cst., FF 1997 I 428, chap. 3, ad art. 182 du projet). Selon l'art. 61b de la loi fédérale du 21 mars 1997 sur l'organisation du gouvernement et de l'administration (LOGA, RS 172.010), si une loi fédérale le prévoit, les cantons soumettent leurs lois et leurs ordonnances à l'approbation de la Confédération; l'approbation est une condition de validité (al. 1; différemment sous l'ancien droit: cf. ATF 103 Ia 130 consid. 3b). En l'absence de litige, l'approbation est donnée par les départements (al. 2). En cas de litige, le Conseil fédéral tranche. Il peut aussi donner une approbation assortie d'une réserve (al. 3).

4.6. L'art. 37 de la loi fédérale du 7 octobre 1983 sur la protection de l'environnement (LPE; RS 814.01) prévoit que les dispositions d'exécution des cantons régissant la protection contre les catastrophes (art. 10), l'étude de l'impact sur l'environnement (art. 10a à 10d), l'assainissement (art. 16 à 18), l'isolation acoustique des immeubles (art. 20 et 21) et les déchets (art. 30 à 32, 32a bis à 32e), doivent être approuvées par la Confédération.

L'art. 37 LPE habilite ainsi le Conseil fédéral au sens de l'art. 120 al. 2 1ère phrase LTF à statuer sur l'approbation du droit cantonal d'application. Vu ce qui précède, il y a lieu de conclure que cette approbation constitue une décision au sens de l'art. 120 al. 2 LTF. Comme cela est exposé au considérant 3 ci-dessus, le refus d'approbation doit pouvoir faire l'objet d'une contestation devant le Tribunal fédéral et constitue dès lors l'objet d'un recours formel (formelles Anfechtungsobjekt). Du reste, on trouve à diverses reprises le terme de "décision" ou son équivalent en allemand ("Verfügung") pour qualifier l'acte d'approbation, notamment dans divers arrêts (cf. ATF 128 II 13 consid. 2b; 98 Ia 27 consid. 1; 84 I 63 p. 66 in fine; 81 I 133 consid. 2; 52 I 154 consid. 3; WALDMANN, op. cit., n° 10 ad art. 82 LTF; Grisel, op. cit. p. 287; THOMAS FLEINER-GERSTER, Grundzüge des allgemeinen und schweizerischen Verwaltungsrechts, 2ème éd. 1980, p. 424; cf. aussi GADOLA, op. cit., p. 295). Certes, le Message LTF retient que les actes d'approbation d'actes normatifs ne sont pas des décisions, mais ont un "caractère normatif" (FF 2001 I 4120 ad art. 78 LTF du projet). Cela n'empêche pas de qualifier ces actes de décisions au sens de l'art. 120 al. 2 LTF, permettant ainsi d'exclure la voie de l'action.

4.7. Dès lors, le moyen de droit recevable en l'espèce est celui du recours selon l'art. 120 al. 2 LTF, et non pas l'action. Les conditions de recevabilité selon le chapitre 4 de la LTF (art. 90 ss) de même que les exigences relatives à l'écriture de recours selon l'art. 32 PCF, respectivement l'art. 42 LTF, sont remplies (cf. pour ce dernier point: Florence Aubry Girardin, Commentaire de la LTF, 3ème éd. 2022, n° 8 ad art. 42 LTF; Donzallaz, in: Commentaire de la LTF, op. cit., n° 95 ad art. 120 LTF; Waldmann, op. cit., n° 25 et 28 ad art. 120 LTF; Seiler, op. cit., n° 40 ad art. 120 LTF). Le fait que le canton entendait - à tort - agir par la voie de l'action et non du recours ne s'oppose pas à la recevabilité de ce dernier. L'essentiel est que le canton conteste le refus d'approbation du Conseil fédéral, et que son écriture, déposée en temps utile auprès du Tribunal fédéral, remplit les conditions de recevabilité (cf. ATF 148 I 160 consid. 1.1; 138 I 367 consid. 1.1). Rien n'empêche dès lors que l'action soit traitée comme un recours.

5.

En présence d'un conflit de compétence entre la Confédération et un canton relativement soit à la législation, soit à une décision, le Tribunal fédéral doit examiner uniquement si l'ordre de répartition des compétences au sein de l'État fédéral a été respecté. Le litige doit être résolu par l'interprétation des normes attributives de compétence qui figurent dans la Constitution ou dans la loi. Le rôle du Tribunal fédéral se borne alors à déterminer laquelle des collectivités publiques se trouve, dans le domaine en cause, en droit d'agir (DONZALLAZ, op. cit., n° 11 et 24 ad art. 120 LTF; DONZALLAZ, Loi sur le Tribunal fédéral, Commentaire, 2007, n° 4607 ad art. 120 LTF; WALDMANN, op. cit., n° 10 ad art. 120 LTF; SEILER, op. cit., n° 9 ad art. 120 LTF). Le Tribunal fédéral n'a en revanche pas à se prononcer sur la conformité de l'acte litigieux avec le droit supérieur, soit en particulier les droits fondamentaux garantis par la Constitution (ATF 130 I 156 consid. 2.2; 125 II 152 consid. 3; ZEHNI LUKS, op. cit. p. 143). La volonté du législateur était clairement, comme on l'a vu, d'instituer un contrôle strictement limité à la question de compétence, sans permettre un contrôle matériel de l'acte contesté (Message LTF, FF 2001 4000, 4148, ch. 4.1.5 ad art. 106 du projet).

Sur le vu de ce cadre restreint (qui s'impose tant à l'action qu'au recours prévu à l'art. 120 al. 2 LTF), il apparaît, en dépit des arguments avancés par le canton demandeur, que la contestation relative au refus d'approuver une disposition du droit cantonal, en tant qu'elle concerne le fond, ne relève pas du conflit de compétence proprement dit au sens de l'art. 120 al. 1 let. a et 120 al. 2 LTF. Le Conseil fédéral a en effet strictement agi dans le cadre des compétences que lui attribue l'art. 37 LPE, selon lequel les dispositions d'exécution des cantons régissant les déchets (art. 30 à 32, 32a bis à 32e LPE), doivent être approuvées par la Confédération. Cette approbation a un effet constitutif. Si l'autorité chargée de cette approbation estime à tort qu'une disposition cantonale viole le droit supérieur, soit qu'elle se trompe dans l'interprétation du droit, soit qu'elle ait indûment étendu son pouvoir d'examen, la question n'en relève pas moins du fond et non de la compétence. Le canton de Genève soutient dès lors à tort qu'un refus d'approbation constituerait ipso facto un conflit de compétence (cf. dans ce sens PIERRE MOOR/ALEXANDRE FLÜCKIGER/VINCENT MARTENET, Droit administratif, vol. I, 3e éd. 2012, p. 342).

6.

S'agissant de l'art. 30 al. 1 LDéchets, l'argumentation du canton de Genève consiste à affirmer que la création d'une zone d'apport serait nécessaire au sens de l'art. 31c al. 2 LPE, dès lors qu'elle serait justifiée par l'incapacité du marché à assurer l'élimination, dans le respect de l'environnement, des déchets non-urbains des entreprises. Le canton de Genève ne conteste pas que la disposition cantonale tombe sous le coup de l'art. 31c al. 2 LPE (création de zones d'apport pour les "autres déchets") et que cette disposition est mentionnée à l'art. 37 LPE. La compétence de la Confédération pour approuver cette disposition n'est donc pas remise en cause.

Il en résulte que l'action intentée par le canton de Genève, traitée sous la forme d'un recours, doit être rejetée en tant qu'elle concerne le refus d'approuver l'art. 30 al. 1 LDéchets.

7.

Le canton de Genève soutient ensuite que la Confédération n'aurait pas la compétence d'approuver les art. 36 et 38 LDéchets, dans la mesure où l'art. 32a LPE (financement de l'élimination des déchets urbains) ne figure pas, au contraire des dispositions précédentes et suivantes de la LPE, dans la liste de l'art. 37 LPE. Cela résulterait d'une intention claire du législateur de limiter la compétence de la Confédération de contrôler les règles cantonales sur le financement de l'élimination des déchets. L'argumentation du canton recourant relève dès lors bien, sur ce point, du conflit de compétence.

7.1. L'art. 37 LPE soumet, comme on l'a vu, à approbation fédérale les dispositions cantonales d'exécution régissant les déchets. La liste des dispositions soumises à approbation est exhaustive (cf. BELLANGER/DÉFAGO GAUDIN, in Moor/Favre/Flückiger, Commentaire LPE, 2010, n° 13 ad art. 37; URSULA BRUNNER, in Kommentar zum Umweltschutzgesetz, 2002, n° 6 ad. art. 37). Sont ainsi soumises à approbation les dispositions d'exécution des art. 30 à 32 et 32a bis à 32e. L'art. 32a LPE, consacré au financement de l'élimination des déchets urbains, n'est en revanche pas mentionné. Cette disposition reprend les termes de l'art. 2 LPE (principe de causalité) et constitue une disposition cadre posant des principes généraux sur le financement des installations de ramassage et d'élimination des déchets (cf. ATF 137 I 257 consid. 6.1; 129 I 290 consid. 2.2; arrêt 2C_320/2020 du 20 octobre 2020 consid. 5.1 et les arrêts cités). Elle a la teneur suivante:

1 Les cantons veillent à ce que les coûts de l'élimination des déchets urbains, pour autant que celle-ci leur soit confiée, soient mis, par l'intermédiaire d'émoluments ou d'autres taxes, à la charge de ceux qui sont à l'origine de ces déchets. Le montant des taxes est fixé en particulier en fonction:

a. du type et de la quantité de déchets remis;

b. des coûts de construction, d'exploitation et d'entretien des installations d'élimination des déchets;

c. des amortissements nécessaires pour maintenir la valeur du capital de ces installations;

d. des intérêts;

e. des investissements prévus pour l'entretien, l'assainissement et le remplacement de ces installations, pour leur adaptation à des exigences légales ou pour des améliorations relatives à leur exploitation.

2 Si l'instauration de taxes couvrant les coûts et conformes au principe de causalité devait compromettre l'élimination des déchets urbains selon les principes de la protection de l'environnement, d'autres modes de financement peuvent être introduits.

3 Les détenteurs d'installations d'élimination des déchets constituent les provisions nécessaires.

4 Les bases de calcul qui servent à fixer le montant des taxes sont accessibles au public.

En ne faisant pas figurer cette disposition dans la liste de l'art. 37 LPE, le législateur fédéral a voulu reconnaître un large pouvoir d'appréciation aux cantons et aux communes dans la manière de mettre en oeuvre les mesures de financement de l'élimination des déchets, en tenant compte de l'ensemble des circonstances locales (ATF 141 II 113 consid. 5.5.1; 138 II 111 consid. 5.3.4; 137 I 257 consid. 6.1; arrêt 2C_1034/2017 du 16 mai 2019 consid. 4.2.1 et les arrêts cités; Rapporteur Plattner, BO 1996 CE p. 1164; URSULA BRUNNER, op. cit., n° 5c ad art. 37).

7.2. L'art. 36 LDéchets se rapporte au coût de l'élimination des déchets. Il prévoit, d'une part, que les communes prennent en charge les dépenses relatives à l'élimination des déchets urbains des ménages et, d'autre part, que les détenteurs des déchets autres que les déchets urbains des ménages assument, sauf exceptions, le coût de leur élimination. L'art. 38 LDéchets prévoit la constitution d'un fonds cantonal pour la gestion des déchets pouvant servir à financer, notamment, les coûts d'exploitation des espaces de récupération cantonaux et le traitement des déchets spéciaux urbains, selon les modalités définies dans le plan cantonal de gestion des déchets (al. 4 let. e et f).

Ces dispositions n'ont pas été approuvées au motif que l'absence d'introduction de taxe au sac ainsi que le financement des espaces de récupération et du traitement des déchets spéciaux non urbains par le fonds cantonal pour la gestion des déchets portaient atteinte au principe de causalité, respectivement du pollueur-payeur. Ces principes découlent certes des art. 2 et 32 al. 1 LPE, cette dernière disposition étant mentionnée à l'art. 37 LPE. Toutefois, en matière de coûts d'élimination, l'art. 32a LPE constitue comme on l'a vu la disposition spéciale applicable dans ce domaine (cf. ATF 137 I 257 consid. 4). C'est d'ailleurs sur cette seule disposition qu'est fondée la décision du Conseil fédéral. Il apparaît ainsi que ce dernier a outrepassé ses compétences en estimant que les art. 36 al. 1 et 38 al. 4 let. e et f LDéchets étaient soumis à son approbation. Le recours doit être admis sur ce point et il doit être constaté que les dispositions en question ne sont pas soumises à approbation.

Les dispositions en question pourront toujours, cela étant, faire l'objet d'un contrôle abstrait (cf. ATF 137 I 257; la Cour constitutionnelle genevoise est déjà saisie d'une requête en ce sens) ou concret, à l'occasion d'une décision d'application, afin de faire valoir leur éventuelle contrariété, notamment, avec le droit supérieur.

8.

Sur le vu de ce qui précède, l'action du canton de Genève, traitée comme recours, est admise partiellement. Il est constaté que les art. 36 al. 1, 38 al. 4 let. e et f de la loi cantonale sur les déchets ne sont pas soumis à l'approbation de la Confédération. Le recours est rejeté pour le surplus. Il n'y a pas lieu de percevoir des frais de justice (art. 66 al. 4 LTF), ni d'allouer de dépens (art. 68 al. 3 LTF).

Par ces motifs, le Tribunal fédéral prononce :

1.

Le recours est admis partiellement. Il est constaté que les art. 36 al. 1, 38 al. 4 let. e et f de la loi cantonale sur les déchets ne sont pas soumis à l'approbation de la Confédération. Le recours est rejeté pour le surplus.

2.

Il n'est pas perçu de frais judiciaires ni alloué de dépens.

3.

Le présent arrêt est communiqué aux mandataires du canton recourant et au Département fédéral de l'environnement, des transports, de l'énergie et de la communication.

Lausanne, le 10 septembre 2026

Au nom de la Ire Cour de droit public

du Tribunal fédéral suisse

Le Président : Haag

Le Greffier : Kurz