BVGer A-1445/2024

Bundesverwaltungsgericht
Entscheid angefochten beim BGer
Tribunal administratif fédéral
Tribunale amministrativo federale
Tribunal administrativ federal

Abteilung I
A-1445/2024

Urteil vom 26. August 2026

Besetzung Richter Stephan Metzger (Vorsitz), Richterin Claudia Pas-
qualetto Péquignot, Richter Jérôme Candrian,
Gerichtsschreiber Tobias Grasdorf.

Parteien Kanton Zürich,
8000 Zürich,
vertreten durch
Sicherheitsdirektion Kanton Zürich,
Rekursabteilung,
Neumühlequai 10,
Postfach, 8090 Zürich Amtsstellen Kt ZH,
und diese vertreten durch
Dr. Markus Rüssli, Rechtsanwalt,
Streichenberg und Partner,
Beschwerdeführer,

gegen

Dienst Überwachung Post- und Fernmeldeverkehr (ÜPF),
Eichenweg 3, 3003 Bern,
Vorinstanz.

Gegenstand Kostenbeteiligung 2024 für die Überwachung des Post- und
Fernmeldeverkehrs; Verfügung vom 30. Januar 2024.
A-1445/2024

Sachverhalt:

A.
Am 30. Januar 2024 stellte der Dienst Überwachung Post- und Fernmel-
deverkehr (Dienst ÜPF) dem Kanton Zürich per Verfügung eine Rechnung
in der Höhe von Fr. 4'297'000.– für «Kostenbeteiligung 2024 gem. FV-
ÜPF» zu. Auf dem der Rechnung angefügten Beiblatt führte der
Dienst ÜPF aus, die Kosten ergäben sich aus dem Durchschnitt der Kosten
des Dienstes der letzten drei Kalenderjahre, für welche die Staatsrechnung
veröffentlicht sei (2020–2022).

B.
Am 4. März 2024 reichte der Kanton Zürich (Beschwerdeführer) gegen die
Verfügung des Dienstes ÜPF (Vorinstanz) Beschwerde beim Bundesver-
waltungsgericht ein. Er beantragt, die Verfügung sei aufzuheben und die
Kostenbeteiligung 2024 sei auf 1'900'000.– (Durchschnittswert der vom
Kanton Zürich für die Jahre 2020 bis 2022 der Vorinstanz geleisteten Zah-
lungen) festzusetzen. Eventualiter sei die Verfügung aufzuheben und die
Kostenbeteiligung angemessen herabzusetzen. In verfahrensrechtlicher
Hinsicht beantragt der Beschwerdeführer die Edition verschiedener Daten
und Dokumente der Vorinstanz, insbesondere zum Nutzen der Kantone
aus den Überwachungsmassnahmen sowie zu den Tätigkeiten und Kosten
der Vorinstanz.

C.
In ihrer Vernehmlassung vom 24. Juni 2024 beantragt die Vorinstanz die
Abweisung der Beschwerde.

D.
Der Beschwerdeführer reichte am 30. August 2024 eine Replik ein und die
Vorinstanz am 15. Oktober 2024 eine Duplik. Am 14. November 2024
stellte der Beschwerdeführer seine Schlussbemerkungen zu.

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:

1.
1.1 Beim angefochtenen Entscheid handelt es sich um eine Verfügung im
Sinne von Art. 5 VwVG, die von einer Vorinstanz gemäss Art. 33 Bst. d
VGG erlassen wurde. Da keine Ausnahme im Sinne von Art. 32 VGG

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vorliegt, ist das Bundesverwaltungsgericht zur Beurteilung der Beschwerde
zuständig (Art. 31 VGG).

Das Verfahren richtet sich nach dem VwVG, soweit das VGG nichts ande-
res bestimmt (Art. 37 VGG).

1.2 Der Beschwerdeführer hat sich am vorinstanzlichen Verfahren beteiligt
und ist als Adressat der angefochtenen Verfügung sowohl formell als auch
materiell beschwert, weshalb er zur Beschwerde legitimiert ist (vgl. Art. 48
Abs. 1 VwVG).

1.3 Auf die frist- und formgerecht eingereichte Beschwerde (Art. 50 Abs. 1
und Art. 52 Abs. 1 VwVG) ist somit einzutreten.

2.
Das Bundesverwaltungsgericht entscheidet im vorliegenden Verfahren mit
voller Kognition: Es überprüft die angefochtene Verfügung auf Verletzun-
gen des Bundesrechts – einschliesslich Überschreitung und Missbrauch
des Ermessens –, auf unrichtige oder unvollständige Feststellung des
rechtserheblichen Sachverhalts und auf Unangemessenheit (Art. 49
VwVG).

3.

3.1 Streitig ist, ob die Vorinstanz dem Beschwerdeführer zu Recht
Fr. 4'297’000.– als Beteiligung an den Kosten des Dienstes ÜPF in Rech-
nung stellte. Zu prüfen ist, ob die Festlegung des Kostenanteils der Kan-
tone auf 75 % rechtmässig ist und ob die Vorinstanz den Kantonsanteil zu
Recht auf Grundlage ihrer gesamten Kosten festlegte. Demgegenüber rügt
der Beschwerdeführer weder die konkrete Berechnung des kantonalen
Kostenanteils noch die Verteilung dieses Anteils auf die einzelnen Kantone.

3.2 Um schwere Straftaten abzuklären, können die Strafbehörden von
Bund und Kantonen Massnahmen zur Überwachung des Post- und Fern-
meldeverkehrs anordnen (Art. 269 ff. der Schweizerischen Strafprozess-
ordnung vom 5. Oktober 2007, StPO, SR 312.0; Art. 70 ff. des Militärstraf-
prozesses vom 23. März 1979, MStP, SR 322.1). Solche Massnahmen
werden unter anderem auch zur Suche nach vermissten Personen und zur
Fahndung nach verurteilten Personen eingesetzt (Art. 1 Abs. 1 Bst. c und
d des Bundesgesetzes betreffend die Überwachung des Post- und Fern-
meldeverkehrs vom 18. März 2016, BÜPF, SR 780.1). Darüber hinaus ist
der Nachrichtendienst des Bundes berechtigt, bei Bedrohungen der

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inneren oder äusseren Sicherheit der Schweiz den Post- und Fernmelde-
verkehr zwecks Informationsbeschaffung überwachen zu lassen (Art. 1
Abs. 1 Bst. e BÜPF).

Zuständig für die Überwachung des Post- und Fernmeldeverkehrs ist die
Vorinstanz (Art. 3 BÜPF). Die Art. 15 ff. BÜPF regeln deren Aufgaben.

3.3 Die Kantone beteiligen sich an den Kosten, die der Vorinstanz durch
ihre Leistungen und durch die Entschädigungen an die Mitwirkungspflich-
tigen (vgl. Art. 2 BÜPF) entstehen (Art. 38 Abs. 3 BÜPF). Der Bundesrat
regelt die Bemessung und Erhebung der Kostenbeteiligungen. Er kann vor-
sehen, dass die Kostenbeteiligungen einzelfallweise oder in Form von Pau-
schalen bemessen werden (Art. 38a Abs. 1 und 2 BÜPF). Bei der Bemes-
sung in Form von Pauschalen berücksichtigt er, inwieweit die Kosten dem
Bund oder den einzelnen Kantonen nach dem Nutzen der Auskünfte und
der Überwachung zuzurechnen sind. Haben die Kantone eine Verteilung
des von ihnen gesamthaft zu tragenden Kostenanteils vereinbart, so richtet
sich die Verteilung nach dieser Vereinbarung (Art. 38a Abs. 4 BÜPF). Bei
Kostenbeteiligungen in Form von Pauschalen erstellt der Dienst für seine
Leistungen Abrechnungen über die Beträge, die bei einer einzelfallweisen
Bemessung anfallen würden (Art. 28a Abs. 5 BÜPF).

Die Verordnung über die Finanzierung der Überwachung des Post- und
Fernmeldeverkehrs regelt die Kostenbeteiligung der Kantone. Sie wurde
auf den 1. Januar 2024 in Kraft gesetzt (Art. 13 der Verordnung über die
Finanzierung der Überwachung des Post- und Fernmeldeverkehrs vom
15. November 2023, FV-ÜPF, SR 780.115.1). Die Kantone übernehmen
pauschal 75 Prozent der folgenden Kosten der Überwachung des Post-
und Fernmeldeverkehrs, die der Vorinstanz entstehen: Personalkosten;
Sachkosten einschliesslich Abschreibungen von Investitionen sowie Ent-
schädigungen an die Mitwirkungspflichtigen (Art. 1 Abs. 1 FV-ÜPF). Die
Vorinstanz berechnet den jährlichen Pauschalbeitrag alle drei Jahre auf-
grund des Durschnitts der Kosten der letzten drei Kalenderjahre, für welche
die Staatsrechnung veröffentlicht ist (Art. 1 Abs. 2 FV-ÜPF).

4.

4.1 Der Beschwerdeführer macht geltend, die Kostenbeteiligung der Kan-
tone nach Art. 1 Abs. 1 FV-ÜPF in der Höhe von 75 % sei sachlich nicht
gerechtfertigt und unverhältnismässig. Die Höhe der Pauschalgebühr

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widerspreche den Vorgaben von Art. 38a Abs. 4 BÜPF sowie dem Äquiva-
lenzprinzip.

Der Beschwerdeführer bringt vor, bis Ende 2023 habe die Vorinstanz für
die Auskunfts- und Überwachungsaufträge im Auftrag der Strafverfol-
gungsbehörden von Bund und Kantonen für jede Massnahme einzeln
Rechnung gestellt. Mit der auf den 1. Januar 2024 in Kraft getretenen FV-
ÜPF sei dieses System durch Jahrespauschalen der Kantone abgelöst
worden. Die Kantone trügen neu 75% der Kosten. Dies entspreche für die
Kantone einer Verdoppelung des bisherigen Beitrages. Die Jahrespau-
schale sei eine Gebühr, genauer eine Pauschalgebühr, die als Entgelt für
die Leistungen der Vorinstanz entrichtet werde. Dies ergebe sich aus der
ursprünglichen Fassung von Art. 38 Abs. 3 BÜPF; seither habe sich an der
Rechtsnatur als Gebühr nichts geändert. Gebühren seien Kausalabgaben
und müssten dem Kostendeckungs- und dem Äquivalenzprinzip genügen.

4.2 Die Vorinstanz bringt vor, beim angefochtenen Rechnungsbeitrag
handle es sich nach Art. 38a BÜPF um eine Kostenbeteiligung. Die abga-
benrechtlichen Grundsätze, insbesondere das Kostendeckungs- und das
Äquivalenzprinzip seien gemäss der Botschaft nicht auf die Kostenbeteili-
gung der Kantone anwendbar. Mit der Einführung der pauschalen Kosten-
beteiligungen habe man den administrativen Aufwand reduzieren und den
Kostendeckungsgrad erhöhen wollen.

4.3 Es ist im Rahmen einer vorfrageweisen Normenkontrolle zu prüfen, ob
die Festlegung der kantonalen Kostenbeteiligung auf 75 % der Kosten in
Art. 1 Abs. 1 FV-ÜPF mit dem übergeordneten Recht vereinbar ist.

4.4

4.4.1 Verordnungen des Bundesrates sind generell-abstrakte Rechtsnor-
men, die auf einer Stufe unterhalb von Gesetzen stehen. Sie können von
den rechtsanwendenden Behörden im Rahmen der vorfrageweisen Nor-
menkontrolle auf ihre Gesetzes- und Verfassungsmässigkeit hin überprüft
werden (auch inzidente oder akzessorische Normenkontrolle genannt).
Der Umfang der richterlichen Prüfbefugnis hängt dabei davon ab, ob es
sich um eine selbständige oder um eine unselbständige Verordnung han-
delt. Selbständige Verordnungen beruhen direkt auf der Verfassung, un-
selbständige auf einer gesetzlichen Delegation. Geht es wie hier um eine
unselbständige Verordnung, prüft das Bundesverwaltungsgericht neben
der Zulässigkeit der Gesetzesdelegation vor allem, ob sich der Ver-

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ordnungsgeber an die Grenzen der ihm eingeräumten Befugnis gehalten
hat. Zudem beurteilt das Bundesverwaltungsgericht die Verfassungsmäs-
sigkeit der Verordnung, soweit das Gesetz den Verordnungsgeber weder
ermächtigt, von der Verfassung abzuweichen, noch die Verordnungsrege-
lung lediglich eine bereits im Gesetzesrecht angelegte Verfassungswidrig-
keit übernimmt (BGE 143 II 87 E. 4.4 und 141 II 169 E. 3.4).

Das Bundesverwaltungsgericht darf bei der Überprüfung einer Verordnung
sein eigenes Ermessen nicht an die Stelle desjenigen des Bundesrates
setzen. Die Zweckmässigkeit hat das Gericht deshalb nicht zu beurteilen;
die Bundesratsverordnungen unterliegen keiner Angemessenheitskon-
trolle. Wird dem Bundesrat durch die gesetzliche Delegation ein sehr weiter
Ermessensspielraum für die inhaltliche Ausgestaltung der Regelung auf
Verordnungsstufe eingeräumt, so ist dieser Spielraum für das Bundesver-
waltungsgericht verbindlich (Art. 190 BV). Das Gericht hat sich auf die Prü-
fung zu beschränken, ob die Verordnung den Rahmen der dem Bundesrat
im Gesetz delegierten Kompetenzen offensichtlich sprengt oder aus ande-
ren Gründen gesetzes- oder verfassungswidrig ist. Es kann namentlich
prüfen, ob sich eine Verordnungsbestimmung auf ernsthafte Gründe stützt
oder ob sie Art. 9 BV widerspricht. Weiter kann das Gericht einer Verord-
nungsbestimmung im konkreten Fall die Anwendung versagen, wenn sie
im Widerspruch zum Verhältnismässigkeitsprinzip gemäss Art. 5 Abs. 2 BV
steht (BGE 143 II 87 E. 4.4, 141 II 169 E. 3.4 und 140 II 194 E. 5.8; BVGE
2015/22 E. 4.2 und 2011/46 E. 5.4.1). Inhaltlich beschränkt sich die Kon-
trolle auf jene Aspekte der Verordnung, die gerügt und entscheidwesentlich
sind. Zeigt sich, dass die Verordnungsbestimmung insgesamt oder teil-
weise gesetzes- oder verfassungswidrig ist, bleibt die angefochtene gene-
rell-abstrakte Norm zwar in Kraft, der darauf beruhende individuell-kon-
krete Anwendungsakt ist jedoch aufzuheben (Urteil des BGer
2C_423/2014 vom 30. Juli 2015 E. 2.3.2).

4.4.2 Die Kompetenz zum Erlass von gesetzesvertretenden Verordnungen
setzt eine Delegationsnorm im Gesetz voraus (Art. 164 Abs. 2 BV). Die
Gesetzesdelegation ist zulässig, wenn sie nicht durch die Verfassung aus-
geschlossen ist, in einem Gesetz im formellen Sinn enthalten ist, sich auf
ein bestimmtes, genau umschriebenes Sachgebiet beschränkt und die
Grundzüge der delegierten Materie – das heisst die wichtigen Regelungen
– im delegierenden Gesetz selbst enthalten sind (Art. 164 Abs. 1 BV; BGE
128 I 113 E. 3c; Urteil des BVGer A-2852/2018 vom 7. Februar 2019
E. 3.2). Im Abgaberecht folgt aus dem Legalitätsprinzip, dass auf formell-
gesetzlicher Stufe zumindest der Kreis der Abgabepflichtigen, der

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Gegenstand und die Grundzüge der Bemessung festzulegen sind (Art. 164
Abs. 1 Bst. d BV; vgl. BGE 145 I 52 E. 5.2.1 und 144 II 454 E. 3.4). Die
Vorgaben an die Normstufe sind jedoch für die Bemessungsgrundlage we-
niger streng, wenn das Mass der Abgabe durch das Kostendeckungs- und
das Äquivalenzprinzip begrenzt wird (vgl. BGE 145 I 52 E. 5.2.1 und
143 II 283 E. 3.5).

4.5 Art. 1 Abs. 1 FV-ÜPF stützt sich bezüglich der Kostenbeteiligung der
Kantone von 75 % auf Art. 38 Abs. 3 und Art. 38a BÜPF. Es ist zu prüfen,
ob es sich dabei um eine zulässige Gesetzesdelegation handelt.

4.5.1 Art. 38a Abs. 1 BÜPF überträgt die Kompetenz zur Regelung der Be-
messung und Erhebung der Kostenbeteiligungen der Kantone an den Bun-
desrat. Der Kreis der Abgabepflichtigen – die Kantone – wird in Art. 38
Abs. 1 BÜPF genannt. Der Artikel regelt darüber hinaus den Gegenstand
der Abgabe, indem er vorsieht, dass sich die Kantone an den Leistungen
des Dienstes und den Entschädigungen an die Mitwirkungspflichtigen be-
teiligen. Schliesslich regelt das BÜPF die Grundzüge der Bemessung in-
sofern, als Art. 38a Abs. 2 BÜPF bestimmt, dass der Bundesrat die Kos-
tenbeteiligungen in der Form von Pauschalen bemessen kann.

4.5.2 Zu prüfen ist, ob die Anforderungen an die Bemessungsgrundlage
gelockert werden können, weil die verfassungsrechtlichen Bemessungs-
prinzipien der Äquivalenz und der Kostendeckung zur Anwendung kom-
men.

Der Bundesrat führt in der Botschaft zum Bundesgesetz über administra-
tive Erleichterungen und die Entlastung des Bundeshaushalts vom 26. Au-
gust 2020 (BBl 2020 6985, 7015) aus, neu sei in Art. 38 Abs. 3 BÜPF nicht
mehr von «Gebühr» die Rede, sondern von «Kostenbeteiligung», da die
rechtlichen Anforderungen an Verwaltungsgebühren nicht eingehalten wer-
den müssten. Insbesondere sei bei pauschal erhobenen Kostenbeteiligun-
gen der Bezug zwischen einer konkreten Dienstleistung und der Zahlungs-
pflicht nicht notwendig.

Eine Gebühr ist das Entgelt für eine bestimmte, von der abgabepflichtigen
Person veranlasste Amtshandlung oder für die Benutzung einer öffentli-
chen Einrichtung. Sie soll die Kosten, die dem Gemeinwesen entstehen
ganz oder teilweise decken (vgl. HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, Allgemeines
Verwaltungsrecht, 8. Aufl. 2020, Rz. 2764). Unabhängig von der Bezeich-
nung der Abgabe in der Botschaft stellt die Kostenbeteiligung nach Art. 38

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Abs. 3 BÜPF ein Entgelt der Kantone dar für die von ihnen bei der Vor-
instanz bezogenen Leistungen zur Überwachung des Post- und Fernmel-
deverkehrs. Die Kostenbeteiligung soll die dem Bund entstehenden Kosten
– zumindest teilweise – abdecken (vgl. Botschaft Erleichterungen und Ent-
lastung, S. 7015). Es handelt sich damit um eine Gebühr (Kausalabgabe).
Für Gebühren gilt das Äquivalenzprinzip (RENÉ WIEDERKEHR, Kausalabga-
ben, 2. Aufl. 2024, S. 59; HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 2792). Da
mit der Kostenbeteiligung der Kantone ein bestimmter staatlicher Aufwand
abgegolten wird – die Massnahmen zur Überwachung des Post- und Fern-
meldeverkehrs – handelt es sich um eine kostenabhängige Kausalabgabe,
die auch dem Kostendeckungsprinzip unterliegt (BGE 143 II 283 E. 3.7.1;
RENÉ WIEDERKEHR, a.a.O., S. 37). Gemäss Rechtsprechung des Bundes-
gerichts können die verfassungsrechtlichen Prinzipien der Äquivalenz und
der Kostendeckung auch auf pauschal ausgestaltete Gebühren angewen-
det werden (BGE 139 I 138 E. 3.2 und 125 I 182 E. 4h).

Das Äquivalenz- und das Kostendeckungsprinzip sind mithin für die Be-
messung der Beteiligung der Kantone an den Kosten der Vorinstanz mass-
geblich. Die Vorgaben an die Normstufe für die Bemessungsgrundlagen
sind deshalb weniger streng. Der Umstand, dass die formellgesetzliche
Grundlage die Bemessungsgrundlage nur in den Grundzügen regelt, wi-
derspricht deshalb nicht den Anforderungen an die Normstufe.

4.5.3 Nach dem gesagten regelt das BÜPF den Kreis der Abgabepflichti-
gen, den Gegenstand und die Grundzüge der Bemessung der Abgabe an-
gesichts der Anwendbarkeit des Äquivalenz- und des Kostendeckungsprin-
zips genügend detailliert. Damit hält die Delegation der Rechtsetzungsbe-
fugnis an den Bundesrat gemäss Art. 38 Abs. 3 und Art. 38a BÜPF das ab-
gaberechtliche Legalitätsprinzip bezüglich der Bemessung der Höhe der
Kostenbeteiligung der Kantone ein. Die Delegation dieser Rechtsetzungs-
befugnis ist zudem nicht durch die Verfassung ausgeschlossen, weshalb
die Gesetzesdelegation an den Bundesrat zulässig ist.

5.

5.1 Zu prüfen ist weiter, ob sich der Verordnungsgeber mit der Festlegung
der Kostenbeteiligung der Kantone auf pauschal 75 % in Art. 1 Abs. 1 FV-
ÜPF an die Grenzen der ihm durch das Gesetz eingeräumten Befugnis und
an die Verfassung hielt; dazu gehört das verfassungsmässige Prinzip der
Äquivalenz.

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5.2

5.2.1 Der Beschwerdeführer bringt vor, die Vorinstanz gehe davon aus,
dass die Kantone einen durchschnittlichen Nutzen von rund 90 % aus den
Massnahmen ziehen würden und deshalb eine Kostenbeteiligung von
75 % gerechtfertigt sei. Der Nutzen der Auskünfte und Überwachungen
dürfe jedoch nicht mit dem Nutzungsanteil der Kantone (Anzahl Anordnun-
gen und Abfragen) gleichgesetzt werden. Art. 38a Abs. 4 BÜPF spreche
ausdrücklich von «Nutzen», nicht von «Nutzungsanteil». Damit sei das
Äquivalenzprinzip angesprochen. Dieses verlange, dass die Pauschalge-
bühr in einem angemessenen Verhältnis zum Nutzen der Leistungen der
Vorinstanz stehe. Die Vorinstanz müsse unter Herausgabe der notwendi-
gen Daten und Dokumente nachweisen, dass der den Kantonen zuzurech-
nende Nutzen der Auskünfte und Überwachungen mindestens 75 % be-
trage. Zu beachten sei dabei insbesondere, dass ein Teil der Überwa-
chungsmassnahmen zwar von den Strafverfolgungsbehörden der Kantone
in Auftrag gegeben werde, der Nutzen aber dem Bund zuzurechnen sei, da
die Verfahren eigentlich in die Zuständigkeit des Bundes fallen würden be-
ziehungsweise später in dessen Zuständigkeit übergingen. Er verweist
diesbezüglich auf Art. 25 StPO (Delegation an die Kantone) und Art. 27
StPO (Zuständigkeit für erste Ermittlungen) sowie auf Strafverfahren im
Bereich der organisierten Kriminalität, die teilweise von den kantonalen
Strafverfolgungsbehörden durchgeführt würden. Werde dies berücksich-
tigt, sei die Kostenbeteiligung der Kantone von 75 % zu hoch. Die Beteili-
gung von 75 % sei schliesslich auch insofern nicht gerechtfertigt und daher
unzulässig, als der Aufwand der Kantone für die Mitwirkung in der Syste-
mentwicklung und Qualitätssicherung der Vorinstanz nicht berücksichtigt
werde.

5.2.2 Die Vorinstanz führt aus, die Kantone hätten im Durchschnitt der
Jahre 2018–2022 90 % der Kosten der Vorinstanz verursacht. Daraus
lasse sich der Nutzen der Kantone definieren. Es sei zulässig, davon aus-
zugehen, dass der Nutzen bei der anordnenden Behörde anfalle. Ein sol-
ches klares Kriterium für die Beurteilung des Nutzens sei erforderlich. Ge-
wisse Schematisierungen seien auch nach Massgabe des Kostende-
ckungs- und des Äquivalenzprinzips zulässig. Es sei weder sachlich ge-
rechtfertigt noch praktikabel, bei jeder Überwachungsmassnahme danach
zu differenzieren, ob der Nutzen beim Kanton oder beim Bund anfalle. So
stelle die strafprozessuale Zuständigkeit eines Kantons oder des Bundes
kein taugliches Abgrenzungskriterium dar. Da 90 % der Überwachungs-

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massnahmen auf Anträge der Kantone zurückzuführen seien, sei eine Kos-
tenbeteiligung von 75 % gerechtfertigt.

5.3

5.3.1 Der Bundesrat hat gemäss Art. 38a Abs. 4 BÜPF bei der Bemessung
der Pauschalen zu berücksichtigen, inwieweit die Kosten dem Bund oder
den einzelnen Kantonen nach dem Nutzen der Auskünfte und der Überwa-
chung zuzurechnen sind.

5.3.2 Die Vorinstanz bringt bezüglich der Forderungen des Beschwerde-
führers, nicht alle von den Kantonen beantragten Massnahmen auch den
Kantonen zuzurechnen, zu Recht vor, dass solche Differenzierungen in der
Praxis zu komplexen Abgrenzungsfragen und Rechtsunsicherheiten füh-
ren würden. Zudem müssten Zurechnungen einzelner Überwachungs-
massnahmen an die Kantone oder den Bund teilweise zu einem späteren
Zeitpunkt geändert werden. Diesbezüglich ist zu berücksichtigen, dass die
Anpassung der kantonalen Kostenbeteiligung unter anderem zum Ziel
hatte, den administrativen Aufwand für die Abrechnung und Rechnungsbe-
gleichung zu vermindern (vgl. Botschaft Erleichterungen und Entlastung,
S. 6995). Insbesondere zur Erreichung dieses Ziels ist ein gewisser Sche-
matismus und das Abstellen auf einfach handzuhabende Kriterien für die
Zurechnung des Nutzens an die Kantone oder den Bund notwendig und
zulässig. Es würde dem Ziel einer effizienten Administration zuwiderlaufen,
wenn jede beantragte Massnahme daraufhin geprüft werden müsste, wer
letztlich davon profitiert respektive in Zukunft davon profitieren könnte. Zu-
dem ist es auch insofern nachvollziehbar, für die Zurechnung des Nutzens
einer Massnahme auf die anordnende Behörde abzustellen, als der Nutzen
der Massnahme zumindest zum Zeitpunkt des Antrags bei der beantragen-
den Behörde anfällt, da diese zu diesem Zeitpunkt für das Verfahren zu-
ständig ist. Das Kriterium der anordnenden Behörde stellt damit ein sach-
liches Kriterium für die Zurechnung des Nutzens einer Überwachungs-
massnahme an die Kantone oder den Bund dar. Die Verwendung des Be-
griffs «Nutzen» – anstatt «Nutzungsanteil» – in Art. 38a Abs. 4 BÜPF
schliesst das Abstellen auf dieses Kriterium schliesslich entgegen dem Vor-
bringen des Beschwerdeführers aus sprachlichen Gründen nicht aus. Es
ist deshalb zulässig, dass der Verordnungsgeber für die Zurechnung des
Nutzens einer Massnahme auf das Kriterium der anordnenden Behörde
abstellt.

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5.3.3 Es ist unbestritten, dass im hier relevanten Zeitraum 2020–2022 (vgl.
Art. 1 Abs. 2 FV-ÜPF) 90 % (2020), 87 % (2021) respektive 91 % (2022)
der Kosten auf von den Kantonen bestellte Leistungen zurückzuführen wa-
ren. Ebenso wenig bestritten ist, dass die Kantone 2020 52 % der Mass-
nahmen der Vorinstanz in Auftrag gaben und 2021 sowie 2022 je 87 %
(Eidgenössisches Justiz- und Polizeidepartement, Erläuterungen zur Ver-
ordnung über die Finanzierung der Überwachung des Post- und Fernmel-
deverkehrs (FV-ÜPF) vom 15. November 2023, S. 7). Der Durchschnitt der
Kosten der von den Kantonen in Auftrag gegebenen Massnahmen lag da-
mit 2020–2022 bei 89.33 % und derjenige der Anzahl Massnahmen bei
75.33 %. Dabei ist zudem zu berücksichtigen, dass die hohe Anzahl bean-
tragter Massnahmen des Bundes 2020 eine Ausnahme darstellte, da die-
ser für einen Fall ausserordentlich viele einfache Auskünfte anfragen
musste (vgl. Dienst ÜPF, Jahresbericht 2020, S. 31).

5.3.4 Angesichts des Kostenvolumens und der Anzahl Massnahmen, die
von den Kantonen angeordnet wurden, verstösst die Festlegung der Kos-
tenbeteiligung der Kantone auf 75 % nicht gegen Art. 38a Abs. 4 BÜPF,
wonach der Nutzen der Auskünfte und der Überwachungen bei der Bemes-
sung der Kostenbeteiligung zu berücksichtigen ist.

5.4 Das Äquivalenzprinzip konkretisiert das Verhältnismässigkeitsprinzip
(Art. 5 Abs. 2 BV) und das Willkürverbot (Art. 9 BV) für den Bereich der
Kausalabgaben. Der Bundesrat beachtet das Prinzip bei der Regelung von
Gebühren (Art. 46a Abs. 3 des Regierungs- und Verwaltungsorganisati-
onsgesetzes vom 21. März 1997, RVOG, SR 172.010). Das Äquivalenz-
prinzip bestimmt, dass eine Gebühr nicht in einem offensichtlichen Miss-
verhältnis zum objektiven Wert der Leistung stehen darf und sich in ver-
nünftigen Grenzen halten muss; die Gebühr soll nach sachlich vertretba-
ren, objektiven Kriterien bemessen werden (BGE 143 I 147 E. 6.3.1 und
139 I 138 E. 3.2). Pauschalisierungen aus Gründen der Verwaltungsöko-
nomie sind zulässig (vgl. HÄFELIN/MÜLLER/UHLMANN, a.a.O., Rz. 2787, und
TSCHANNEN/MÜLLER/KERN, Allgemeines Verwaltungsrecht, 5. Aufl. 2022,
Rz. 1643). Der Wert der Leistung bemisst sich nach dem wirtschaftlichen
Nutzen, den sie dem Pflichtigen bringt, oder nach dem Kostenaufwand der
konkreten Inanspruchnahme im Verhältnis zum gesamten Aufwand des be-
treffenden Verwaltungszweigs. Dabei dürfen schematische, auf Wahr-
scheinlichkeit und Durchschnittserfahrungen beruhende Massstäbe ange-
legt werden (BGE 139 III 334 E. 3.2.4).

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Wie dargestellt hat das Kriterium der anordnenden Behörde zur Bestim-
mung, ob der Nutzen einer Überwachungsmassnahme den Kantonen oder
dem Bund zuzurechnen ist, einen sachlichen Zusammenhang mit dem Nut-
zen der Überwachungsmassnahme (vgl. E. 5.3.2). Die Kostenbeteiligung
stützt sich damit auf sachlich vertretbare Kriterien. Sowohl gemessen an
den von den Kantonen verursachten Kosten der Vorinstanz (89.33 %; vgl.
E. 5.3.3) als auch gemessen an der Anzahl von den Kantonen beantragter
Massnahmen (75.33 %) steht die Übertragung von 75 % der Kosten der
Vorinstanz auf die Kantone nicht in einem offensichtlichen Missverhältnis
zum Wert der erhaltenen Leistung.

Die Kostenbeteiligung der Kantone in der Höhe von 75 % der Kosten der
Vorinstanz steht deshalb in einem angemessenen Verhältnis zum Nutzen
der Leistung für die Kantone und die Kostenbeteiligung bewegt sich in ver-
nünftigen Grenzen. Damit verstösst der kantonale Kostenanteil von 75 %
nicht gegen das Äquivalenzprinzip.

5.5 Der Beschwerdeführer macht schliesslich geltend, der Kostenanteil
von 75 % sei auch deshalb nicht gerechtfertigt und daher unzulässig, weil
der Aufwand der Kantone für die Mitwirkung in der Systementwicklung und
Qualitätssicherung der Vorinstanz nicht berücksichtigt werde. Es ist jedoch
nicht ersichtlich, inwiefern dieser Umstand gegen das übergeordnete
Recht verstossen könnte, und der Beschwerdeführer macht dies auch nicht
substantiiert geltend.

5.6 Die vorfrageweise Normenkontrolle führt nach dem Gesagten zum Er-
gebnis, dass der Verordnungsgeber im Rahmen der ihm delegierten Kom-
petenzen und verfassungskonform gehandelt hat, indem er die Kostenbe-
teiligung der Kantone in Art. 1 Abs. 1 FV-ÜPF auf pauschal 75 % festlegte.

Unter diesen Umständen sind keine weiteren Abklärungen zu den rechtli-
chen Grundlagen der von den Kantonen beantragten Überwachungsmass-
nahmen und deren Kostenanteilen notwendig. Die vom Beschwerdeführer
gestellten Verfahrensanträge auf Edition und Einsicht in verschiedene Da-
ten und Dokumente betreffend die rechtlichen Grundlagen der beantragten
Überwachungsmassnahmen sind abzuweisen. Eine Verletzung des recht-
lichen Gehörs mach der Beschwerdeführer nicht geltend.

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6.

6.1 Bezüglich der Anwendung von Art. 1 Abs. 1 FV-ÜPF im hier zu beurtei-
lenden Fall macht der Beschwerdeführer geltend, die Kantone sollten sich
nicht an den gesamten Kosten der Vorinstanz beteiligen müssen.

Bei der Bestimmung des Gesamtaufwands, der für das Kostendeckungs-
prinzip relevant sei, dürften zwar die direkten und unmittelbaren sowie ge-
wisse indirekte Kosten der Überwachung des Post- und Fernmeldever-
kehrs berücksichtigt werden. Allerdings dürften nicht alle indirekten Kosten
angerechnet werden. Sowohl das Kostendeckungsprinzip als auch Art. 1
Abs. 1 FV-ÜPF würden nur den Einbezug von Kosten für die Überwachung
des Post- und Fernmeldeverkehrs erlauben, nicht aber von Kosten, die da-
mit in keinem Zusammenhang stünden. Zudem hätten sich die Kantone
gemäss Art. 38 Abs. 3 BÜPF nur an denjenigen Kosten zu beteiligen, die
der Vorinstanz durch ihre Leistungen und durch die Entschädigungen an
die Mitwirkungspflichtigen entstünden. Kosten, die für Aufgaben des Bun-
des entstünden, seien vom Bund zu tragen. Die Vorinstanz rechne jedoch
alle ihr entstehenden Aufwendungen und Investitionsausgaben zum Ge-
samtaufwand, ohne danach zu differenzieren, ob diese mit der Überwa-
chung des Post- und Fernmeldeverkehrs in einem Zusammenhang stün-
den.

Die Vorinstanz beziehe Kosten in die Bemessung der Pauschalgebühren
ein, die weder in direktem noch in indirektem Zusammenhang mit der Über-
wachung des Post- und Fernmeldeverkehrs stünden. So sei es nicht ge-
rechtfertigt und unzulässig, dass sich die Kantone an den Personalkosten
für alle Tätigkeiten der Vorinstanz beteiligen müssten. Beispielsweise
nehme der Bereich «Recht und Controlling» Rechtsetzungs- und Öffent-
lichkeitsarbeiten wahr. Dafür sei der Bund zuständig, weshalb sich die Kan-
tone nicht an diesen Kosten beteiligen müssten. Auch die Personalaufwen-
dungen für den Bereich «Verwaltungsstrafverfahren» stünden in keinem
Zusammenhang mit der Überwachung des Post- und Fernmeldeverkehrs,
ebenso der Personalaufwand und die Kosten für interne Weiter- und Aus-
bildung, (Personal-)Anlässe und ähnliches. Diese Aufwendungen seien nur
vom Bund zu tragen; deren Einbezug in die Berechnung des Kantonsan-
teils verletze das Kostendeckungsprinzip.

Die Vorinstanz habe deshalb Auskunft zu geben, welche Aufwendungen
sie unter dem Titel «Personalkosten» verbuche und wie diese auf die Be-
reiche verteilt seien. Der Beschwerdeführer führt weiter aus, er wisse nicht,

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wie sich der Sach- und Betriebsaufwand im Einzelnen zusammensetze.
Die Vorinstanz habe deshalb auch darüber Auskunft zu geben. Zudem
habe sie darüber zu informieren, welche innerbetrieblichen Kosten vom In-
formatik Service Center ISC-EJPD verrechnet würden und wie hoch diese
seien. Das gleiche gelte für den Informatikaufwand. Schliesslich habe der
Bund auch über die Abschreibungen Auskunft zu geben.

6.2 Die Vorinstanz stellt sich auf den Standpunkt, alle ihre Bereiche und
Tätigkeiten hätten einen sachlichen Zusammenhang mit der Überwachung
des Post- und Fernmeldeverkehrs. Deshalb sei der Gesamtaufwand der
Vorinstanz für die Kostenbeteiligung massgebend. Damit werde sowohl
dem Kostendeckungs- als auch dem Äquivalenzprinzip entsprochen. Bei
der Beurteilung des Kostendeckungsgrades seien nach der bundesgericht-
lichen Rechtsprechung die gesamten Kosten des Verwaltungszweiges zu
berücksichtigen. Die Vorinstanz sei ein einziger Verwaltungszweig im
Sinne dieser Rechtsprechung. Das Kostendeckungsprinzip verlange nicht,
dass die Aufwendungen unmittelbar der Aufgabenerfüllung dienten; es
seien auch Aufwände zu berücksichtigen, die indirekt der Aufgabenerfül-
lung zugutekämen.

Die Vorinstanz führt in der Vernehmlassung zu jedem ihrer Bereiche aus,
inwiefern diese ihrer Ansicht nach in einem sachlichen Zusammenhang mit
der Überwachung des Post- und Fernmeldeverkehrs stünden und für eine
ordnungsgemässe Aufgabenerfüllung notwendig seien. So sei der Bereich
«Recht und Controlling» zuständig für die Ausarbeitung der für die Fern-
meldeüberwachung notwendigen Rechtsgrundlagen. Dies diene auch dem
Schutz der Privatsphäre der Bevölkerung, was eine zentrale Vorausset-
zung für die gerichtliche Verwertbarkeit von Überwachungsdaten sei. In
vielen Fällen der Rechtsetzung gehe es zudem darum, den Wandel der
Technik in der Verordnung abzubilden. Zudem gehe es um die Mitarbeit in
internationalen Standardisierungsgremien, die für die Anpassung des Sys-
tems an technologische Entwicklungen zentral sei. Schliesslich gehörten
beispielsweise auch die Beantwortung von Medienanfragen und die Schu-
lungsadministration zu ihren Zuständigkeiten. Die Durchführung von Ver-
waltungsstrafverfahren diene der Ahndung von Verstössen der Mitwir-
kungspflichtigen. Das Team «Controlling» nehme die Finanzen, das Con-
trolling und das Reporting für die Vorinstanz wahr. Dazu gehörten die Rech-
nungsstellungen und Auszahlungen, die rechtliche Projektbegleitung sowie
das Risiko- und Prozessmanagement.

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6.3

6.3.1 Zu prüfen ist, ob die Vorinstanz gegen Art. 38 Abs. 3 BÜPF, Art. 1 FV-
ÜPF oder das Kostendeckungsprinzip verstiess, indem sie den Kantonen
75 % ihrer gesamten Kosten übertrug.

6.3.2 Art. 38 Abs. 3 BÜPF sieht vor, dass sich die Kantone an den Kosten
beteiligen, die dem Dienst durch seine Leistungen und durch die Entschä-
digungen an die Mitwirkungspflichtigen entstehen.

Art. 1 Abs. 1 FV-ÜPF legt fest, dass die Kantone pauschal 75 % der folgen-
den Kosten der Überwachung des Post- und Fernmeldeverkehrs, die der
Vorinstanz entstehen, übernehmen: (a) Personalkosten; (b) Sachkosten
einschliesslich Abschreibungen von Investitionen sowie Entschädigungen
an die Mitwirkungspflichtigen.

Das Kostendeckungsprinzip ergibt sich aus dem Wesen der Kausalabgabe
(vgl. E. 4.5.2): Es verlangt, dass der Gesamtertrag der Gebühren die ge-
samten Kosten des betreffenden Verwaltungszweiges nicht oder nur ge-
ringfügig übersteigen darf (vgl. z.B. BGE 141 I 105 E. 3.3.2). Der Gesamt-
aufwand in diesem Sinne umfasst nicht nur die laufenden direkten Kosten,
sondern auch indirekte Kosten wie Miete, Rückstellungen, Abschreibun-
gen, Reserven, Energiekonsum und Kapitalzinsen (RENÉ WIEDERKEHR,
a.a.O., S. 72; vgl. BGE 141 V 509 E. 7.1.2). Gemäss Rechtsprechung um-
fasst der relevante Verwaltungszweig die sachlich zusammenhängenden
Verwaltungsaufgaben. Die Bildung kostenmässiger Einheiten hat nach
funktionellen Kriterien zu erfolgen (BGE 126 I 180 E. 3b/cc). Eine Gesamt-
heit verschiedener Aufgaben darf berücksichtigt werden, wenn diese sach-
lich zusammengehören (RENÉ WIEDERKEHR, a.a.O., S. 76).

6.3.3 Der im Sinne des Kostendeckungsprinzips relevante Verwaltungs-
zweig ist hier die Vorinstanz (Dienst ÜPF). Diese ist in drei Bereiche ge-
gliedert, die wiederum in je drei Teams gegliedert sind (vgl. Dienst ÜPF,
Jahresbericht 2024, S. 9). Der Bereich Recht und Controlling (unterteilt in
die Teams Rechtsetzung, Controlling und Verwaltungsstrafverfahren) ist
verantwortlich für den rechtlichen und betriebswirtschaftlichen Rahmen der
Arbeit der Vorinstanz. Er ist unter anderem zuständig für die Ausarbeitung
der Rechtsgrundlagen zur Sicherstellung der Fernmeldeüberwachung, die
Finanzen, das Controlling und das Reporting. Der Bereich Providerma-
nagement (Compliance und Aufsicht, Systeme sowie Special Cases) ist für
die Zusammenarbeit mit den Mitwirkungspflichtigen (Provider,

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insbesondere Fernmeldedienstanbieter) zuständig und trägt die Anwen-
dungsverantwortung für die Verarbeitungssysteme. Schliesslich ist der Be-
reich Überwachungsmanagement (Beratung und Auftragsmanagement,
Anforderungsmanagement sowie Incident Management) für die Zusam-
menarbeit mit den Strafbehörden und dem Nachrichtendienst des Bundes
verantwortlich. Er kümmert sich um das operative Geschäft, also um die
Auftragsabwicklung, die Beratung und das Störungsmanagement.

6.3.4 Gemäss Botschaft gehören zu den Leistungen der Vorinstanz im
Sinne von Art. 38 Abs. 3 BÜPF insbesondere ihre Aufgaben nach den
Art. 15 ff. BÜPF (3. Abschnitt des BÜPF; vgl. Botschaft Erleichterungen
und Entlastung, S. 7015). Diese umfassen die Auskünfte über Fernmelde-
dienste (Art. 15 BÜPF), die Aufgaben bei der Überwachung des Fernmel-
deverkehrs (Art. 16 f. BÜPF) und die Qualitätskontrolle (Art. 18 BÜPF). In
den Erläuterungen des Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartements
(EJPD) zur FV-ÜPF vom 15. November 2023, S. 6 f., wird weiter ausge-
führt, dass zu den Kosten nach Art. 1 Abs. 1 FV-ÜPF «sämtliche Aufwen-
dungen und Auslagen [zählen], die gemäss der Staatsrechnung dem
Dienst ÜPF belastet werden und die gemeinsam von Bund und Kantonen
zu tragen sind.» Dies umfasse insbesondere die für die Erfüllung der Auf-
gaben gemäss den Art. 15 ff. BÜPF anfallenden Kosten, die direkt oder in-
direkt zurechenbar seien.

Die Art. 15–18 BÜPF enthalten den umfassenden Aufgabenkatalog der
Vorinstanz. Der Verweis auf diese Artikel in der Botschaft ist damit nicht
einschränkend zu interpretieren; dies umso weniger, als die Botschaft und
die Erläuterungen die Beteiligung an weiteren Aufgaben nicht ausschlies-
sen («insbesondere»; Botschaft Erleichterungen und Entlastung, S. 7015,
und Erläuterungen, S. 7). Zudem zeigen die Ausführungen in den Erläute-
rungen zur FV-ÜPF, dass die Formulierung der zu übernehmenden Kosten
in Art. 1 Abs. 1 Bst. a und b FV-ÜPF nicht eng auszulegen ist («sämtliche
Aufwendungen und Auslagen, die gemäss der Staatsrechnung dem Dienst
ÜPF belastet werden»). Mit den Begriffen der Personal- und der Sachkos-
ten (inkl. Abschreibungen) in Art. 1 Abs. 1 FV-ÜPF werden mithin die ge-
samten Kosten der Vorinstanz erfasst.

6.3.5 Bezüglich der vom Beschwerdeführer beanstandeten Tätigkeiten ist
festzustellen, dass sowohl die Gesetzgebung als auch die Führung der
Verwaltungsstrafverfahren einen unmittelbaren sachlichen Zusammen-
hang mit den Auskünften und Überwachungsmassnahmen der Vorinstanz
nach Art. 15 ff. BÜPF aufweisen: Die Rechtsetzung ist eine unverzichtbare

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Voraussetzung für die gerichtliche Verwertbarkeit von Überwachungsdaten
und dient zudem dem Schutz der Privatsphäre der Bevölkerung, inklusive
dem in Art. 16 Bst. e BÜPF genannten Schutz des Berufsgeheimnisses.
Die Führung von Verwaltungsstrafverfahren sorgt dafür, dass Verstösse
der Mitwirkungspflichtigen verfolgt und geahndet werden, was zum ord-
nungsgemässen Funktionieren der Überwachung beiträgt; sie dient damit
der in Art. 16 Bst. d BÜPF als Aufgabe der Vorinstanz genannten Kontrolle
der Mitwirkungspflichtigen. Diese Tätigkeiten gehören entsprechend zu
den Aufgaben der Vorinstanz: Sie sind Teil der Leistungen, an deren Kos-
ten sich die Kantone gemäss Art. 38 Abs. 3 BÜPF zu beteiligen haben. Das
gleiche gilt für die Öffentlichkeitsarbeit. Das Argument des Beschwerdefüh-
rers, die Kosten, die für Aufgaben des Bundes entstünden, seien vom Bund
zu tragen, überzeugt darüber hinaus nicht: Alle Aufgaben der Vorinstanz
sind definitionsgemäss Aufgaben des Bundes, nicht nur die – vom Be-
schwerdeführer angeführte – Rechtssetzungs- und Öffentlichkeitsarbeit.
Schliesslich dürfen auch indirekte Kosten der Tätigkeiten der Vorinstanz,
insbesondere Kosten für die Aus- und Weiterbildung (vgl. Art. 16 Bst. i
BÜPF), für Personalanlässe und für Abschreibungen berücksichtigt wer-
den. Auch die Kosten für Informatikdienstleistungen, welche die Vorinstanz
einkauft, gehören zu den mittelbaren und damit anrechenbaren Kosten.

Abschliessend ist festzuhalten, dass Gegenstand dieses Verfahrens die
Kostenbeteiligung der Kantone ist, nicht das interne Kostenmanagement
der Vorinstanz. Entsprechend ist nicht zu prüfen, ob die innerbetrieblich in
Rechnung gestellten Kosten marktgerecht oder angemessen sind.

6.4 Es ist entsprechend nicht zu beanstanden, dass die Vorinstanz für die
Berechnung der Kantonsbeteiligung auf ihre gesamten Kosten abstellt. Sie
verstösst damit weder gegen Art. 38 Abs. 3 BÜPF noch gegen Art. 1 Abs. 1
FV-ÜPF.

Alle Tätigkeiten der Vorinstanz sind darüber hinaus nach dem Gesagten
als Teil des relevanten Verwaltungszweigs (der Vorinstanz) im Sinne des
Kostendeckungsprinzips zu betrachten, inklusive die vom Beschwerdefüh-
rer aufgeführten Tätigkeiten. Da die Vorinstanz den Kantonen – wie in Art. 1
Abs. 1 FV-ÜPF vorgeschrieben – nur 75 % dieser Kosten überträgt, über-
steigt der Kostenbeitrag der Kantone nicht die gesamten Kosten der Vor-
instanz; die Höhe der Kostenübertragung verstösst damit nicht gegen das
Kostendeckungsprinzip.

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Unter diesen Umständen sind keine weiteren Abklärungen dazu notwen-
dig, welche Bereiche, Teams und Tätigkeiten der Vorinstanz welche Kosten
verursachen respektive worauf die Abschreibungen vorgenommen wur-
den. Die entsprechenden vom Beschwerdeführer gestellten Verfahrensan-
träge auf Edition und Einsicht in verschiedene Daten und Dokumente der
Vorinstanz sind abzuweisen.

6.5 Der Beschwerdeführer macht keine weiteren Rügen geltend. Insbeson-
dere wendet er sich weder gegen die konkrete Berechnung des kantonalen
Kostenanteils noch gegen die Verteilung dieses Anteils auf die einzelnen
Kantone. Diese sind deshalb nicht zu prüfen. Die angefochtene Verfügung
erweist sich damit als rechtmässig; die Beschwerde ist abzuweisen.

7.

7.1 Bei diesem Ausgang des Verfahrens sind die Verfahrenskosten dem
unterliegenden Beschwerdeführer aufzuerlegen (Art. 63 Abs. 1 VwVG).
Das Beschwerdeverfahren weist einen Streitwert von Fr. 2'397’000.– auf
(im Verfahren vor dem Bundesverwaltungsgericht im Streit liegender Be-
trag). Gemäss Art. 4 des Reglements vom 21. Februar 2008 über die Kos-
ten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht (VGKE, SR
173.320.2) beträgt in Streitigkeiten mit Vermögensinteressen zwischen
Fr. 1’000'000.– und Fr. 5’000'000.– die Gerichtsgebühr zwischen
Fr. 7'000.– und 40'000.–. Angesichts des Umfangs und der Schwierigkeit
der Streitsache sind die Verfahrenskosten auf Fr. 24'000.– festzusetzen.
Dieser Betrag ist dem Beschwerdeführer aufzuerlegen und dem Kosten-
vorschuss von Fr. 32’000.– zu entnehmen. Der Restbetrag von Fr. 8'000.–
ist dem Beschwerdeführer nach Eintritt der Rechtskraft dieses Urteils zu-
rückzuerstatten.

7.2 Eine Parteientschädigung steht dem Beschwerdeführer angesichts sei-
nes Unterliegens nicht zu (Art. 64 Abs. 1 VwVG und Art. 7 Abs. 1 VGKE e
contrario). Auch die Vorinstanz hat als Bundesbehörde keinen Anspruch
auf eine Parteientschädigung (Art. 7 Abs. 3 VGKE).

(Das Dispositiv befindet sich auf der nächsten Seite.)

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Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:

1.
Die Beschwerde wird abgewiesen.

2.
Dem Beschwerdeführer werden Verfahrenskosten von Fr. 24'000.– aufer-
legt. Dieser Betrag wird dem Kostenvorschuss von Fr. 32'000.– entnom-
men. Der Restbetrag von Fr. 8'000.– wird dem Beschwerdeführer nach
Eintritt der Rechtskraft dieses Urteils zurückerstattet. Der Beschwerdefüh-
rer hat dem Bundesverwaltungsgericht seine Kontoverbindung bekannt zu
geben.

3.
Es wird keine Parteientschädigung zugesprochen.

4.
Dieses Urteil geht an den Beschwerdeführer, die Vorinstanz und das Ge-
neralsekretariat des Eidgenössischen Justiz- und Polizeidepartements
(EJPD).

Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen.

Der vorsitzende Richter: Der Gerichtsschreiber:

Stephan Metzger Tobias Grasdorf

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Rechtsmittelbelehrung:

Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun-
desgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Ange-
legenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG). Die Frist ist
gewahrt, wenn die Beschwerde spätestens am letzten Tag der Frist beim
Bundesgericht eingereicht oder zu dessen Handen der Schweizerischen
Post oder einer schweizerischen diplomatischen oder konsularischen Ver-
tretung übergeben worden ist (Art. 48 Abs. 1 BGG). Die Rechtsschrift ist in
einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung
mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der ange-
fochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie die beschwerde-
führende Partei in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).

Versand:

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Zustellung erfolgt an:

– den Beschwerdeführer (Gerichtsurkunde)
– die Vorinstanz (Ref-Nr. CHE-[…]; Einschreiben)
– das Generalsekretariat EJPD (Gerichtsurkunde)

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