BVGer B-5874/2024

Bundesverwaltungsgericht
Tribunal administratif fédéral
Tribunale amministrativo federale
Tribunal administrativ federal

Abteilung II
B-5874/2024, B-5945/2024

Urteil vom 22. September 2026

Besetzung Richterin Mia Fuchs (Vorsitz),
Richterin Eva Schneeberger, Richter Pascal Richard,
Gerichtsschreiber Urs Küpfer.

Parteien X._______,
vertreten durch die Rechtsanwälte
lic. iur. Andreas Wildi und MLaw Annemarie Lagger,
Beschwerdeführer 1,

Y._______,
vertreten durch Rechtsanwältin Dr. iur. Pandora Kunz-Notter,
Beschwerdeführer 2,

gegen
Z._______,
vertreten durch die Rechtsanwälte
Prof. Dr. Beat Stalder und MLaw Tina Marina Heim,
Beschwerdegegner,

Staatssekretariat für Bildung,
Forschung und Innovation SBFI,
Vorinstanz.

Gegenstand Genehmigung des Entwurfs der Prüfungsordnung über die
höhere Fachprüfung für Experte/Expertin in Augenoptik mit
eidgenössischem Diplom.
B-5874/2024, B-5945/2024

Sachverhalt:

A.
Am 7. Dezember 2015 trafen sich Vertreter des X._______ (Beschwerde-
führer 1), des Y._______ (Beschwerdeführer 2) und des Z._______ (Be-
schwerdegegner) zu einer Sitzung beim Staatssekretariat für Bildung, For-
schung und Innovation (SBFI, Vorinstanz). Dabei wurde beschlossen, eine
sog. Berufsfeldanalyse in Auftrag zu geben.

B.
Der daraufhin erstellte Bericht «Berufsfeldanalyse Augenoptik» des Kom-
petenzzentrums für angewandte Berufspädagogik des Zentrums für beruf-
liche Weiterbildung (ZbW), St. Gallen, vom 5. Mai 2017 hielt zusammen-
fassend fest, aufgrund der aktuellen rechtlichen und branchenspezifischen
Rahmenbedingungen sei die Einführung einer Ausbildung auf Stufe Tertiär
B (z.B. höhere Fachprüfung HFP) möglich. Ausrichtung und Inhalte einer
solchen Ausbildung müssten aber noch geklärt werden. Zwischen dem
Z._______ und dem X._______ bestehe keine Einigkeit darüber, ob eine
höhere BerufsbiIdung in Ergänzung zum aktuell bestehenden Studiengang
«Bachelor of Science in Optometrie» der Fachhochschule Nordwest-
schweiz (FHNW) eingeführt werden und welche inhaltliche Ausrichtung ein
derartiger Abschluss haben solle. Insbesondere stehe die Frage im Raum,
welche formalen Abschlüsse für Refraktionen (physikalische Brillenglasbe-
stimmungen als ein Element optometrischer Augenprüfungen) und Kon-
taktlinsenanpassungen vorausgesetzt werden sollten. Beim möglichen
Aufbau einer Ausbildung im Bereich Tertiär B handle es sich nicht um eine
rein berufsbildungs-, sondern auch um eine gesundheitspolitische Frage.

C.
An einer Sitzung vom 2. Oktober 2017 lancierten das SBFI und Vertreter
des Beschwerdegegners ein Projekt zur Erarbeitung einer neuen Ausbil-
dung mit höherer Fachprüfung im Bereich Augenoptik, indem sie die Mei-
lensteine des Vorhabens und die zu klärenden Grundsatzfragen festlegten.
Als Prozessbeauftragte setzte der Beschwerdegegner in der Folge die
Q._______ AG ein.

D.
Am 6. März 2018 fand bei der Prozessbeauftragten im Beisein von Vertre-
tern derselben, des Beschwerdegegners, des Beschwerdeführers 1, inha-
bergeführter Optikergeschäfte und einer Einkaufsgemeinschaft für Fach-
geschäfte der Augenoptik eine «Kick-off-Veranstaltung HBB Augenoptik»
statt. Der Beschwerdeführer 1 äusserte sich auch anschliessend jeweils

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kritisch zum Projekt und orientierte die Prozessbeauftragte mit E-Mail vom
17. Oktober 2018, dass er seine Vertreter vorderhand nicht mehr an die
Workshops delegieren werde.

E.
Am 28. November 2018 veranstaltete das SBFI einen runden Tisch unter
Beteiligung der Beschwerdeführer 1 und 2, des Beschwerdegegners und
der Prozessbeauftragten. Im diesbezüglichen Protokoll vom 17. Dezember
2018 stellte das SBFI fest, im Jahr 2018 sei eine breite Vernehmlassung
im Hinblick auf die Erstellung eines Qualifikationsprofils für eine höhere
Fachprüfung im Bereich Augenoptik durchgeführt worden. Die verschiede-
nen Verbände und Partner hätten sich an dieser Arbeit für das daraus her-
vorgehende Qualifikationsprofil vom 6. November 2018 beteiligt. Unter den
Verbänden der Augenoptikbranche herrsche indessen Uneinigkeit in Be-
zug auf das Ergebnis dieses Qualifikationsprofils und den Bedarf an einer
höheren Fachprüfung. Die Kompetenzen, bei denen man sich nicht einig
sei, beträfen die Messungen der Sehkraft sowie die Brillen- und Kontakt-
linsenanpassung; sie seien im Kontext des Bachelors in Optometrie und
des Gesundheitsberufegesetzes zu betrachten.

Das SBFI erachte die konstruktive Zusammenarbeit der beteiligten Ver-
bände als sehr wichtige bzw. zentrale Voraussetzung für die Erarbeitung
einer neuen Prüfung und eine gemeinsame Trägerschaft. Dementspre-
chend würde es das SBFI begrüssen, wenn sich die Verbände auf das vor-
zulegende Qualifikationsprofil einigen würden. Es erwarte bis Ende Januar
2019 eine Eingabe der beteiligten Verbände in Form des Qualifikationspro-
fils inklusive einer Auslegeordnung bzw. Begründungen und Stellungnah-
men zu den Kompetenzen, die innerhalb des Qualifikationsprofils strittig
seien.

F.
Mit Eingabe vom 30. Januar 2019 unterbreitete der Beschwerdegegner
dem SBFI das Qualifikationsprofil «Expertin/Experte in Augenoptik mit eid-
genössischem Diplom». Er erklärte, er schliesse damit die Phase 2 des
Projekts «Erarbeitung einer Prüfung im Bereich Augenoptik» ab und ersu-
che das SBFI um dessen Einverständnis, mit der Phase 3 «Prüfungsord-
nung und Wegleitung erarbeiten» gemäss Leitfaden «Erarbeitung und Re-
vision von Prüfungsordnungen eidgenössischer Prüfungen» weiterzufah-
ren.

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Der Beschwerdeführer 1 äusserte sich mit Stellungnahme vom 30. Januar
2019 gegenüber dem SBFI zum Projekt bzw. zum Qualifikationsprofil. So-
dann hielt er in einem Schreiben an das SBFI vom 21. Januar 2020 fest,
dass er eine höhere Berufsbildung in der Augenoptik nur als sinnvoll und
richtig erachte, wenn sich der Inhalt auf Marketing, Finanzen, Personal etc.
beschränke. Eine höhere Berufsbildung in der Augenoptik mit den Inhalten
«Refraktion» und «Kontaktlinsen» lehne er nach wie vor konsequent ab;
diese Bedürfnisse decke die bestens bewährte Weiterbildung zum Opto-
metristen BSc an der FHNW ab.

G.
Im Bundesblatt vom 7. Juli 2020 gab das SBFI bekannt, dass Z._______
den Entwurf der Prüfungsordnung über die höhere Fachprüfung «für Ex-
perte in Augenoptik mit eidgenössischem Diplom / Expertin in Augenoptik
mit eidgenössischem Diplom» eingereicht habe.

H.
Gegen eine Genehmigung dieser Prüfungsordnung erhoben namentlich
der Beschwerdeführer 1 und der Beschwerdeführer 2 Einsprache beim
SBFI. Neben dem Schriftenwechsel fand in den Einspracheverfahren wie-
derum ein runder Tisch statt, und es wurden Stellungnahmen des Bundes-
amtes für Gesundheit (BAG), der Gesundheitsdirektorenkonferenz (GDK)
und des Schweizerischen Roten Kreuzes (SRK) eingeholt. Mit Entscheid
vom 20. August 2024 vereinigte das SBFI die Einspracheverfahren und
wies die Einsprachen ab.

I.
Diesen Einspracheentscheid focht der Beschwerdeführer 1 mit Schriftsatz
vom 18. September 2024 beim Bundesverwaltungsgericht an, wobei er fol-
gende Rechtsbegehren stellte (Zitat):

1. Der Entscheid des Staatssekretariats für Bildung, Forschung und Innova-
tion (SBFI) sei vollumfänglich aufzuheben.
2. Der am 7. Juli 2020 im Bundesblatt (BBI 2020 1964) publizierte Entwurf
der Prüfungsordnung über die höhere Fachprüfung für Experte/Expertin in
Augenoptik mit eidgenössischem Diplom sei nicht zu genehmigen.
3. Eventualiter sei die Sache zur Anpassung des Entwurfs der Prüfungsord-
nung über die höhere Fachprüfung für Experte/Expertin in Augenoptik mit
eidgenössischem Diplom im Sinne der Erwägungen zurückzuweisen, ins-
besondere sei dabei auf die Erwähnungen der Refraktion und Kontaktlin-
senanpassungen und sämtliche Bezugnahmen darauf sowie auf die Be-
zeichnung «Experte» im Titel «Expertin/Experte in Augenoptik mit eidge-
nössischem Diplom» zu verzichten; dazu gehören insbesondere die

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Punkte 1-5 und 7 des augenoptikspezifischen Handwerks in Ziff. 1.22 des
Entwurfs der Prüfungsordnung über die höhere Fachprüfung für Ex-
perte/Expertin in Augenoptik mit eidgenössischem Diplom.
4. Unter Kosten- und Entschädigungsfolgen (zzgl. MWST) zulasten der Vo-
rinstanz und/oder der Beschwerdegegnerin.

Zur Begründung legte er dar, die Konstituierung der Trägerschaft alleine
mit dem Beschwerdegegner erteile diesem ein faktisches Monopol über die
Weiterbildungsmöglichkeiten auf der Tertiärstufe (höhere Fachprüfung).
Die relevanteste Organisation der Arbeitswelt (OdA) dürfe nicht aus der
Trägerschaft ausgeschlossen werden, und der Dissens zwischen den OdA
betreffend Refraktion und Kontaktlinsenanpassung stehe einer Genehmi-
gung der umstrittenen Prüfungsordnung entgegen.

Eine Weiterbildung auf Tertiärstufe existiere bereits (Orthoptist HF), sodass
kein öffentliches Interesse an einem zusätzlichen Bildungsangebot be-
stehe. Allenfalls könne eine Weiterbildung mit Schwergewicht Manage-
ment an die Ausbildung «Augenoptiker EFZ» angeschlossen werden. Es
gebe auch keine «Apothekerin light» für Pharma-Assistentinnen oder eine
«Ärztin light» oder eine «Hebamme light». Es gebe aber zum Beispiel die
«Praxisadministratorin» im Bereich der Zahnmedizin oder die «Medizini-
sche Praxiskoordinatorin» im Bereich der Humanmedizin.

Der Titel «Experte in Augenoptik mit eidgenössischem Diplom» sei irrefüh-
rend, denn niemand werde damit Managementtätigkeiten assoziieren, wel-
che das SBFI als wesentlichen Bestandteil der Kompetenzen des Experten
in Augenoptik betrachte. Überdies grenze er sich nicht gegenüber beste-
henden Titeln ab und verschärfe die bereits herrschende Verwirrung be-
treffend die existierenden Berufsprofile und -bezeichnungen (Augenoptiker
EFZ, dipl. Augenoptiker HFP, Optometrist BSc). Der «Experte in Augenop-
tik» werde als Problemlöser eines hypothetischen künftigen Fachkräfte-
mangels angepriesen. Faktisch entpuppe er sich jedoch als Mittel für eine
Gesetzesumgehung.

Ferner orientiere sich der Prüfungsinhalt nicht an den für diese Berufstätig-
keiten erforderlichen Qualifikationen. Refraktion und Kontaktlinsenanpas-
sung seien gesundheitsrelevante Kompetenzen, welche abschliessend auf
Bundesgesetzesebene geregelt seien. Die Vorinstanz räume zum Prü-
fungsinhalt selbst ein, dass eine klare Abgrenzung der gesundheitsrelevan-
ten Handlungskompetenzbereiche gegenüber dem Optometristen nicht
vorgenommen werden könne und die parallelen Kompetenzen sowie die

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uneinheitliche Terminologie (Messungen und Untersuchungen) das Profil
des Experten in Augenoptik nicht nachvollziehbar machten.

J.
Der Beschwerdeführer 2 focht den Entscheid des SBFI vom 20. August
2024 mit Eingabe vom 19. September 2024 beim Bundesverwaltungsge-
richt an und stellte dabei folgende Rechtsbegehren (Zitat):

1. Ziffer 2 und 3 des Entscheides vom 20. August 2024 seien aufzuheben
und der am 7. Juli 2020 im Bundesblatt (BBI 2020 1964) publizierte Ent-
wurf der Prüfungsordnung über die höhere Fachprüfung für Expertin / Ex-
perte in Augenoptik mit eidgenössischem Diplom sei nicht zu genehmigen.
2. Unter Kosten- und Entschädigungsfolge zu Lasten der Vorinstanz (zzgl.
MwSt.).

Als Begründung brachte er vor, der Beschwerdegegner verfolge das Ziel,
mit Personen, die eine niederschwellige Ausbildung gemacht hätten, neue
Augenoptikgeschäfte betreiben zu können, denn der Experte in Augenoptik
soIIe gemäss Prüfungsordnung befähigt sein, selbständig Betriebe oder
Filialen zu führen.

Eigentlich hätte das SBFI den Antrag des Beschwerdegegners gar nicht
prüfen dürfen, da dieser nicht dazu legitimiert gewesen sei, das Gesuch für
die fragliche Prüfungsordnung zu stellen. Daneben wären aber auch die
gesetzlichen Genehmigungsvoraussetzungen nicht erfüllt gewesen, denn
der Experte in Augenoptik soIIe Aufgaben übernehmen, die gemäss Ge-
sundheitsberufegesetzgebung zum Schutz der öffentlichen Gesundheit
klar dem Optometristen zugewiesen seien. Es bestehe ein öffentliches In-
teresse an einer qualitativ hochstehenden Gesundheitsversorgung. Beim
Optometristen handle es sich um einen Gesundheitsberuf. Refraktionsbe-
stimmung und Kontaktlinsenanpassung seien gesundheitsrelevante Tätig-
keiten und daher dem Optometristen als Erstanlaufstelle vorbehalten.

K.
Mit Zwischenverfügung vom 5. November 2024 vereinigte die Instruktions-
richterin die beiden Beschwerdeverfahren B-5874/2024 und B-5945/2024,
um sie unter der Verfahrensnummer B-5874/2024 fortzuführen.

L.
In seiner Beschwerdeantwort vom 9. Januar 2025 beantragte der Be-
schwerdegegner, die Beschwerden seien unter Kosten- und Entschädi-
gungsfolge abzuweisen. Er argumentierte, beim Experten in Augenoptik

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handle es sich um einen eigenständigen neuen Beruf, der den BSc. in Op-
tometrie weder ersetzen noch konkurrenzieren solle. Die Ausbildung ent-
spreche einem Bedürfnis des Marktes (Kunden) sowie der Augenoptiker
EFZ und liege damit im öffentlichen Interesse. Der Widerstand der Be-
schwerdeführer sei strukturpolitisch motiviert. Er widerspreche dem öffent-
lichen Interesse an der Versorgung des Marktes mit einer genügenden An-
zahl gut ausgebildeter Augenoptiker sowie dem Interesse der eigenen Ver-
bandsmitglieder, die keine Nachfolger mehr fänden.

Das Berufsbild des Experten in Augenoptik unterscheide sich deutlich von
jenem der Optometristin. Diese untersuche das ganze Auge, während ein
Experte in Augenoptik lediglich eine Messung zur Bestimmung des Brillen-
glases, d.h. einen Sehtest, vornehmen werde. Die physikalische Messung
stelle bloss einen Teilbereich der optometrischen Untersuchung durch Op-
tometristen dar. Wie die bisherige Praxis zeige, resultiere aus der blossen
Brillenglasbestimmung, mithin einer Beschränkung auf den vorderen
äusseren Augenabschnitt, keine Gesundheitsgefährdung.

M.
Das SBFI beantragte in seiner Vernehmlassung vom 10. Februar 2025, die
Beschwerden seien vollumfänglich abzuweisen. Zur Begründung verwies
es auf seinen Entscheid vom 20. August 2024.

N.
Der Beschwerdeführer 1 bekräftigte seinen Standpunkt mit Replik vom
9. Mai 2025, Triplik vom 28. August 2025 sowie Eingaben vom 20. Oktober
2025, 10. April 2026 und 11. Mai 2026. Der Beschwerdeführer 2 tat es ihm
mit Replik vom 9. Mai 2025 sowie Eingaben vom 29. Juli 2025 und 5. Juni
2026 gleich. Der Beschwerdegegner wiederum verlieh seiner Auffassung
mit Duplik vom 8. Juli 2025 sowie Eingaben vom 1. Oktober 2025, 24. April
2026, 22. Mai 2026 und 17. Juni 2026 Nachdruck.

O.
Auf die entscheidwesentlichen Vorbringen der Verfahrensbeteiligten wird
in den nachfolgenden Erwägungen näher eingegangen.

Das Bundesverwaltungsgericht zieht in Erwägung:

1.
Ob die Prozessvoraussetzungen erfüllt sind und auf eine Beschwerde

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einzutreten ist, prüft das Bundesverwaltungsgericht von Amtes wegen und
mit freier Kognition (Art. 7 Abs. 1 des Verwaltungsverfahrensgesetzes vom
20. Dezember 1968, VwVG, SR 172.021; BVGE 2007/6 E. 1 m.H.; Urteil
des BVGer B-3797/2015 vom 13. April 2016 E. 1.1, auszugsweise publi-
ziert in BVGE 2017 IV/4).

1.1 Beim angefochtenen Einspracheentscheid des SBFI handelt es sich
um eine Verfügung im Sinne von Art. 5 VwVG. Gegen diese kann Be
schwerde beim Bundesverwaltungsgericht erhoben werden (Art. 28 Abs. 2
und 61 Abs. 2 des Berufsbildungsgesetzes vom 13. Dezember 2002, BBG,
SR 412.10; Art. 31, 32 und Art. 33 Bst. d des Verwaltungsgerichtsgesetzes
vom 17. Juni 2005, VGG, SR 173.32; vgl. Urteile des BVGer B-341/2024
vom 13. August 2025 E. 1.1, B-4386/2019 vom 11. Februar 2020 E. 1 und
B-2105/2018 vom 3. Januar 2019 E. 1.1).

1.2 Zu den Besonderheiten der Rechtsmittellegitimation der Beschwerde-
führer in ihrer Eigenschaft als Vereine kann auf die entsprechenden Erwä-
gungen des Einspracheentscheides verwiesen werden (E. 5 ff.). Im Übri-
gen sind die Beschwerdeführer als Adressaten durch den angefochtenen
Entscheid unbestrittenermassen besonders berührt und haben ein schutz-
würdiges Interesse an dessen Aufhebung oder Änderung. Somit sind sie
nach Art. 48 Abs. 1 VwVG zur Beschwerde berechtigt (vgl. Urteile des
BVGer B-994/2022 vom 28. Juni 2023 E. 1.2.4 f., B-2105/2018 vom 3. Ja-
nuar 2019 E. 1.2 und B-2234/2015 vom 8. August 2016 E. 1.2).

1.3 Die Beschwerdefrist (Art. 50 Abs. 1 VwVG) sowie die Anforderungen
an Form und Inhalt der Beschwerdeschrift (Art. 52 Abs. 1 VwVG) sind ge-
wahrt. Die Kostenvorschüsse wurden fristgerecht bezahlt (Art. 63 Abs. 4
VwVG)

1.4 Auf die Beschwerden ist demnach einzutreten.

2.

2.1 Gemäss Art. 49 VwVG können mit der Beschwerde die Verletzung von
Bundesrecht, einschliesslich Überschreitung oder Missbrauch des Ermes-
sens (Bst. a), die unrichtige oder unvollständige Feststellung des rechtser-
heblichen Sachverhaltes (Bst. b) sowie grundsätzlich Unangemessenheit
(Bst. c) gerügt werden.

2.2 In formeller Hinsicht rügen die Beschwerdeführer, das SBFI habe ihr
rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung der

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Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999, BV, SR 101) ver-
letzt und den Sachverhalt auf mangelhafte Weise ermittelt. In materieller
Hinsicht beanstanden sie Verstösse gegen das BBG, die Berufsbildungs-
verordnung vom 19. November 2003 (BBV, SR 412.101) sowie das Ge-
sundheitsberufegesetz vom 30. September 2016 (GesBG, SR 811.21).

2.3 Folglich erheben die Beschwerdeführer nach Art. 49 VwVG zulässige
Rügen.

3.
Seit dem Einspracheentscheid vom 20. August 2024 wurden das BBG, die
BBV und das GesBG revidiert. Allerdings resultierten daraus keine materi-
ellen Änderungen an den einschlägigen Normen, sodass die Beurteilung
der vorliegenden Sache nach geltendem Recht erfolgen kann.

4.

4.1 Die Berufsbildung ist eine gemeinsame Aufgabe von Bund, Kantonen
und OdA (Sozialpartner, Berufsverbände, andere zuständige Organisatio-
nen und andere Anbieter der Berufsbildung). Sie streben ein genügendes
Angebot im Bereich der Berufsbildung, insbesondere in zukunftsfähigen
Berufsfeldern, an (Art. 1 Abs. 1 BBG). Massnahmen des Bundes zielen
darauf ab, die Initiative der Kantone und der OdA so weit wie möglich mit
finanziellen und anderen Mitteln zu fördern (Art. 1 Abs. 2 BBG).

Art. 1 BBV legt als Ausführungsbestimmung zu Art. 1 BBG unter dem Titel
«Zusammenarbeit» Folgendes fest:

1 Die Zusammenarbeit von Bund, Kantonen und Organisationen der Arbeits-

welt in der Berufsbildung dient einer hohen, landesweit vergleichbaren und
arbeitsmarktbezogenen Qualifikation der Lernenden.
2 Der Bund arbeitet in der Regel mit gesamtschweizerischen, landesweit täti-

gen Organisationen der Arbeitswelt zusammen. Gibt es in einem bestimmten
Berufsbildungsbereich keine solche Organisation, so zieht die Bundesbehörde
bei:
a. Organisationen, die in einem ähnlichen Berufsbildungsbereich tätig sind;
oder
b. Organisationen, die in dem betreffenden Berufsbildungsbereich regional
tätig sind, und die interessierten Kantone.

4.2 Das BBG gilt für sämtliche Berufsbereiche ausserhalb der Hochschu-
len (Art. 2 Abs. 1 BBG). Es gilt nicht für Bildungen, die in anderen

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Bundesgesetzen geregelt sind (Art. 2 Abs. 2 BBG). Auf dem Gebiet der
Augenoptik besteht eine solche Regelung für Optometristen (vgl. Art. 2
Abs. 1 Bst. f. des Gesundheitsberufegesetzes vom 30. September 2016,
GesBG, SR 811.21); für die Ausübung eines Gesundheitsberufs in eigener
fachlicher Verantwortung bedarf es einer Bewilligung des Kantons, auf des-
sen Gebiet der Beruf ausgeübt wird (Art. 11 GesBG).

4.3 Gestützt auf Art. 2 Abs. 3 BBG kann der Bundesrat einzelne Berufsbe-
reiche im Einvernehmen mit den Kantonen vom Geltungsbereich dieses
Gesetzes ausnehmen. Eine derartige, für die vorliegende Rechtssache re-
levante Ausnahme ist nicht ersichtlich.

4.4 Anders als bei den höheren Fachschulen, bei denen der Ausbildungs-
gang anerkannt wird, werden bei den eidgenössischen Berufsprüfungen
und den eidgenössischen höheren Fachprüfungen (Meisterprüfungen) nur
der Inhalt und die Durchführung der Prüfung reglementiert. Der Besuch be-
stimmter Lehrgänge ist nicht vorgeschrieben. In der Regel werden Vorbe-
reitungskurse in Bildungsinstitutionen von Berufsverbänden sowie öffentli-
chen oder privaten Schulen angeboten. Die Branchen haben einen bestim-
menden Einfluss auf die eidgenössischen Prüfungen. So fallen die Festle-
gung der Prüfungsinhalte und die Durchführung der Prüfung in die Kompe-
tenz der Berufsverbände (Botschaft des Bundesrates vom 6. September
2000 zu einem neuen Bundesgesetz über die Berufsbildung, Berufsbil-
dungsgesetz, BBG, nachfolgend «Botschaft BBG», BBl 2000 5686 ff.,
5723).

4.5 Eidgenössische Berufsprüfungen und eidgenössische höhere Fach-
prüfungen setzen eine einschlägige berufliche Praxis und einschlägiges
Fachwissen voraus (Art. 28 Abs. 1 BBG). Die zuständigen OdA regeln Zu-
lassungsbedingungen, Lerninhalte, Qualifikationsverfahren, Ausweise und
Titel. Ihre Vorschriften unterliegen der Genehmigung durch das SBFI
(Art. 28 Abs. 2 BBG).

Art. 25 BBV regelt die Genehmigungsvoraussetzungen wie folgt:

1 Das SBFI genehmigt innerhalb einer Branche für eine spezielle Ausrichtung

nur je eine eidgenössische Berufsprüfung und eine eidgenössische höhere
Fachprüfung.
2 Es prüft, ob:

a. ein öffentliches Interesse besteht;
b. kein bildungspolitischer Konflikt oder Konflikt mit einem ande-
ren öffentlichen Interesse besteht;

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c. die Trägerschaft in der Lage ist, ein längerfristiges gesamt-
schweizerisches Angebot zu gewährleisten;
d. sich der Inhalt der Prüfung an den für diese Berufstätigkeiten
erforderlichen Qualifikationen orientiert;
e. der vorgesehene Titel klar, nicht irreführend und von anderen
Titeln unterscheidbar ist.

4.6 Antrag auf Genehmigung einer eidgenössischen Berufsprüfung oder
einer eidgenössischen höheren Fachprüfung können OdA stellen (Art. 24
Abs. 1 BBV). Für das Angebot und die Durchführung der Prüfung bilden sie
eine Trägerschaft (Art. 24 Abs. 2 BBV). Organisationen, die einen Bezug
zur entsprechenden Prüfung aufweisen, ist die Möglichkeit einzuräumen,
der Trägerschaft beizutreten (Art. 24 Abs. 3 BBV). Die Trägerschaft legt die
Rechte und Pflichten der darin vertretenen Organisationen auf Grund ihrer
Grösse und ihrer wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit fest (Art. 24 Abs. 4
BBV).

5.
Zunächst sind die formellen Rügen einer Verletzung des rechtlichen Ge-
hörs sowie einer mangelhaften Sachverhaltsfeststellung zu behandeln. Sie
werden vorab gemeinsam betrachtet, zumal ihre Begründungen ineinan-
derfliessen.

5.1 Der Beschwerdeführer 1 erklärt, er sei in regem Kontakt mit dem SBFI
gewesen, welches stets beteuert habe, dass die Zusammenarbeit mit den
unterschiedlichen Berufsverbänden angestrebt und über das weitere Vor-
gehen informiert werde. Gerade er habe zuletzt aktiv beim SBFI nachge-
fasst – so am 19. Dezember 2019 und am 21. Januar 2020 – und sich um
eine Zusammenarbeit bemüht. Die Tatsache, dass er selbst aktiv an einer
Prüfung der Möglichkeiten für die Schaffung einer gesetzeskonformen hö-
heren Berufsbildung im Bereich Augenoptik arbeite, sei nicht als Verzicht
auf die Zusammenarbeit zu verstehen. Überdies sei fraglich, wie er hätte
mitwirken können, wenn ihm die Prüfungsordnung und die Wegleitung
nicht zugestellt worden seien; die Wegleitung sei ihm erst nach seinem Ak-
teneinsichtsgesuch zugestellt worden.

Das SBFI habe daher nicht nur sein rechtliches Gehör verletzt, sondern
auch den rechtserheblichen Sachverhalt unrichtig und unvollständig fest-
gestellt. Mit den letzten Auskünften des SBFI vom Februar 2019 und vom
Januar 2020, dass eine Zusammenarbeit weiterhin erwünscht sei und zu
einem späteren Zeitpunkt über das weitere Vorgehen informiert werde,
habe es ihn zudem im Irrglauben belassen, dass weiterhin nach einer

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konstruktiven Lösung gesucht und er einbezogen werde. Allerdings sei
dann am 7. Juli 2020 ohne weitere Information, ohne vorgängige Zustel-
lung der finalen Prüfungsordnung und entgegen den Auskünften des SBFI
der Entwurf der Prüfungsordnung publiziert worden. Das SBFI habe mit
diesem Vorgehen auch gegen den Grundsatz des rechtsstaatlichen Han-
delns nach Treu und Glauben verstossen.

Der Beschwerdeführer 2 rügt ebenfalls Verletzungen seines Anspruchs auf
rechtliches Gehör, namentlich der Begründungspflicht, weil sich das SBFI
nur in sehr unzureichender Weise mit seinen Argumenten auseinanderge-
setzt habe. Zudem beanstandet er ungenügende Sachverhaltsfeststellun-
gen.

5.2 Darauf erwidert der Beschwerdegegner, der Beschwerdeführer 1 habe
der Prozessbeauftragten mit E-Mail vom 17. Oktober 2018 mitgeteilt, dass
er das Projekt nicht weiterverfolgen möchte und an Sitzungen künftig nicht
mehr teilnehmen werde. Angesichts dieser klaren Verabschiedung aus
dem Projekt sei es weder erforderlich noch zumutbar gewesen, ihn fortlau-
fend über die weiteren Projektschritte zu informieren. Wenn der Beschwer-
deführer 1 seine Verabschiedung aus dem Projekt nicht auch als Verab-
schiedung aus der Trägerschaft habe verstanden wissen wollen, hätte er
sich aktiv um den Einbezug in diese bemühen sollen.

5.3 In E. 11.3 des Einspracheentscheides taxierte das SBFI die Rüge(n)
als unbegründet. Der Beschwerdeführer 1 habe stets Kenntnis davon ge-
habt, dass der Beschwerdegegner das Projekt weiterverfolge. Indem der
Beschwerdeführer 1 dem SBFI mehrmals seine ablehnende Haltung ge-
genüber dem Inhalt der Prüfungsordnung bekanntgegeben habe, habe er
klar signalisiert, dass unter den gegebenen Umständen nicht von einer ge-
meinsamen Lösung ausgegangen werden könne. Dem SBFI obliege die
Aufgabe, die Prüfungsordnung auf ihre Gesetzmässigkeit hin zu überprü-
fen. Ob die Trägerschaft rechtmässig konstituiert sei, könne nicht bereits in
der Projektphase entschieden werden. Damit liege keine Verletzung des
rechtlichen Gehörs vor.

5.4 Im Verwaltungs- und im verwaltungsgerichtlichen Verfahren haben die
Parteien Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 BV und Art. 29
VwVG).

5.4.1 Ihre Vorbringen sollen tatsächlich gehört, geprüft und bei der Ent-
scheidfindung berücksichtigt werden. Einen Aspekt dieses Anspruchs

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bildet die Begründungspflicht (Art. 35 Abs. 1 VwVG; BGE 134 I 83 E. 4.1
m.H.; Urteile des BVGer B-5130/2022 vom 1. Mai 2024 E. 4.3 und
B-2105/2018 vom 3. Januar 2019 E. 3.1; MOSER/BEUSCH/KNEUBÜH-
LER/KAYSER, Prozessieren vor dem Bundesverwaltungsgericht, 3. A., 2022,
N. 3.103 m.H.). Nach gefestigter bundesgerichtlicher Rechtsprechung
muss die Begründung so abgefasst sein, dass die betroffene Person er-
kennen kann, warum in einem bestimmten Sinn entschieden wurde, so-
dass sie den Entscheid gegebenenfalls in sachgerechter Weise anfechten
kann (BGE 133 III 439 E. 3.3 m.H.). Dafür müssen sich sie und die Rechts-
mittelinstanz ein Bild von der Tragweite des Entscheides machen können.
Zu diesem Zweck sind wenigstens kurz die Überlegungen zu nennen, von
denen sich die Behörde leiten liess und auf welche sich ihr Entscheid stützt
(vgl. BGE 142 I 135 E. 2.1, 137 II 266 E. 3.2 und 129 I 232 E. 3.2; BVGE
2018 IV/5 E. 10 und 2013/46 E. 6.2.5, je m.H.; Urteil des BVGer
B-573/2024 vom 1. Oktober 2024 E. 2.3 m.H.). Dabei muss sich die Ent-
scheidungsinstanz aber nicht mit allen tatbestandlichen Behauptungen und
rechtlichen Einwänden auseinandersetzen oder jedes einzelne Vorbringen
explizit widerlegen, wenn für den Adressaten ersichtlich ist, warum sie ent-
sprechend entschied. Stattdessen kann sie sich auf die für ihren Entscheid
wesentlichen Gesichtspunkte beschränken (vgl. BGE 143 III 65 E. 5.2 und
136 V 351 E. 4.2; BVGE 2012/23 E. 6.1.2; Urteile des BVGer B-341/2024
vom 13. August 2025 E. 4.3 und B-823/2023 vom 18. Januar 2024 E. 3.1;
vgl. FELIX UHLMANN/ALEXANDRA SCHILLING-SCHWANK, in: Wald-
mann/Krauskopf, Praxiskommentar Verwaltungsverfahrensgesetz, 3. A.,
2023, Art. 35 N. 12 ff.).

5.4.2 Der Anspruch auf rechtliches Gehör ist formeller Natur. Daher führt
seine Verletzung grundsätzlich ungeachtet der Erfolgsaussichten der Be-
schwerde in der Sache selbst zur Aufhebung der angefochtenen Verfü-
gung. Eine Verletzung des Gehörsanspruchs kann jedoch geheilt werden,
wenn sie nicht besonders schwer wiegt und die Gehörsgewährung in ei-
nem Rechtsmittelverfahren nachgeholt wird, in welchem die Beschwerde-
instanz mit der gleichen Prüfungsbefugnis entscheidet wie die untere In-
stanz (vgl. BGE 146 III 97 E. 3.5.2 und 145 I 167 E. 4.4; BVGE 2015/10
E. 7.1). Von der Rückweisung der Sache an die Verwaltung zur Gewährung
des rechtlichen Gehörs ist – ebenfalls im Sinn einer ausnahmsweisen Hei-
lung des Mangels – selbst bei einer schwerwiegenden Gehörsverletzung
abzusehen, sofern die Rückweisung zu einem formalistischen Leerlauf und
damit zu unnötigen Verzögerungen führen würde, die mit dem (der Anhö-
rung gleichgestellten) Interesse der betroffenen Partei an einer beförderli-
chen Beurteilung der Sache nicht zu vereinbaren wären (BGE 142 II 218

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E. 2.8.1 und 137 I 195 E. 2.3.2; Urteil des BGer 8C_305/2018 vom 23. Ja-
nuar 2019 E. 2.1; Urteil des BVGer B-842/2023 vom 10. Oktober 2023
E. 3.5). Dies ist vor allem dann der Fall, wenn die Vorinstanz mit erhebli-
cher Wahrscheinlichkeit eine gleichlautende Verfügung erlassen würde
(Urteil des BVGer B-7834/2015 vom 16. August 2022 E. 5.4.1 m.H.). Nicht
möglich ist eine Heilung, wenn die Rechtsmittelinstanz Ermessensent-
scheide der Vorinstanz nur mit Zurückhaltung überprüft und der Beschwer-
deführer durch den Verzicht auf eine Rückweisung faktisch einer Instanz
beraubt würde (vgl. BVGE 2018 IV/5 E. 13.2 und 2012/24 E. 3.4.2; Urteile
des BVGer B-5130/2022 vom 1. Mai 2024 E. 5, B-842/2023 vom 10. Okto-
ber 2023 E. 3.5 m.H., B-5411/2021 vom 26. September 2023 E. 5.1 und B-
5421/2021 vom 28. Februar 2023 E. 3.2).

5.5 Staatliche Organe und Private handeln nach Treu und Glauben (Art. 5
Abs. 3 BV). Gemäss Art. 9 BV hat jede Person Anspruch darauf, von den
staatlichen Organen ohne Willkür und nach Treu und Glauben behandelt
zu werden. Der Grundsatz von Treu und Glauben statuiert ein Verbot wi-
dersprüchlichen Verhaltens sowie des Rechtsmissbrauchs und verleiht ei-
ner Person Anspruch auf Schutz des berechtigten Vertrauens in behördli-
che Zusicherungen oder sonstiges, bestimmte Erwartungen begründendes
Verhalten der Behörden (vgl. BGE 151 II 364 E. 5.1.1 m.H.). Dieser Ver-
trauensschutz gilt auch in prozessualer Hinsicht (BGE 140 I 99 E. 3.6; Urteil
des BVGer B-5256/2024 vom 29. Juni 2026 E. 5.1). Betroffene dürfen da-
mit rechnen, dass sich die Behörde an Auskünfte über das Verfahren, die
sie ihnen erteilt hat, hält – so, wie sie vernünftigerweise zu verstehen wa-
ren. Ohne besondere Rechtfertigung für ein abweichendes Vorgehen darf
die Behörde deshalb nicht ohne neue vorgängige Orientierung vom be-
kanntgegebenen Verfahrensablauf abweichen (BGE 140 I 99 E. 3.6).

5.6 Während sich die Rüge einer Verletzung der Begründungspflicht auf
den angefochtenen Einsprache- und Genehmigungsentscheid als solchen
bezieht, erstrecken sich die anderen Rügen auf das Verfahren, welches zu
diesem Entscheid führte. Sie sind eng mit der Frage nach der richtigen
Konstituierung der Trägerschaft verknüpft, weshalb sie anschliessend in
deren Kontext analysiert werden.

5.7 Demnach wird nun die Rüge des Beschwerdeführers 2, das SBFI habe
die Begründungspflicht verletzt, vorab separat erörtert.

5.7.1 Zur Begründungspflicht erklärt der Beschwerdeführer 2, in E. 11.3
habe das SBFI ausgeführt, der Beschwerdeführer 1 hätte am Projekt

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«höhere Berufsbildung Augenoptik» mitwirken können. Durch seine ableh-
nende Haltung sei aber keine Zusammenarbeit mit dem Beschwerdegeg-
ner möglich gewesen. Die Rüge des Beschwerdeführers 1 sei daher unbe-
gründet. Der Beschwerdegegner sei innerhalb der Branche repräsentativ
und in der Lage, die gesetzlichen Anforderungen an eine Berufsprüfung
respektive Prüfungsordnung im entsprechenden Regelungsgebiet zu erfül-
len. Diese Begründung des SBFI betreffend die Rüge der unzuständigen
Trägerschaft sei ungenügend und in keiner Weise nachvollziehbar. Erstens
erläutere das SBFI nicht, was unter einer Trägerschaft zu verstehen sei.
Zweitens komme es in nicht nachvollziehbarer Weise zum Schluss, der Be-
schwerdegegner sei innerhalb der Branche repräsentativ. Das SBFI habe
sich in dieser strittigen Frage in keiner Weise mit den Argumenten der Ein-
sprecher auseinandergesetzt.

In E. 12 habe das SBFI die Vorbringen der Parteien zu den Genehmigungs-
voraussetzungen von Art. 25 Abs. 2 BBV zusammengefasst. Erst in
E. 13 ff. habe es sich dann mit den Argumenten der Verfahrensbeteiligten
auseinandergesetzt, wenn auch in ungenügender Art und Weise. Insge-
samt habe es seine Pflicht, die Voraussetzungen nach Art. 25 Abs. 2 BBV
zu prüfen, in unzulässiger Weise verletzt. Es habe weder den rechtserheb-
lichen Sachverhalt richtig festgestellt noch die einzelnen Genehmigungs-
voraussetzungen tatsächlich im Detail geprüft. In E. 13 habe das SBFI ver-
schiedene Punkte vermischt und sei auch dort nicht auf die Argumente der
Einsprecher eingegangen.

Entgegen seiner gesetzlichen Prüfpflicht habe sich das SBFI pauschal,
ohne nähere Begründung, auf die Stellungnahmen der Schweizerischen
Ophthalmologischen Gesellschaft (SOG) gestützt, die der Beschwerde-
gegner in Auftrag gegeben und im erstinstanzlichen Verfahren beim SBFI
eingereicht habe. Es sei unklar, wie der Auftrag an die SOG gelautet habe.
Jedenfalls enthielten deren zwei Stellungnahmen offensichtlich keine wis-
senschaftlichen Begründungen, sondern pauschale Aussagen, die nur als
reine Parteibehauptungen qualifiziert werden könnten.

5.7.2 Laut E. 11.3 des Einspracheentscheides trifft es zu, dass das SBFI
eine Zusammenarbeit zwischen dem Beschwerdegegner und dem Be-
schwerdeführer 1 begrüsste. Ein Dissens unter den OdA dürfe jedoch nicht
dazu führen, dass das Projekt nicht weiterverfolgt werden könne. Deshalb
könne der Argumentation des Beschwerdegegners gefolgt werden. Eine
Zusammenarbeit desselben mit dem Beschwerdeführer 1 sei nie zwin-
gende Voraussetzung, sondern wünschenswert gewesen. Der

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Beschwerdeführer 1 habe immer wieder betont, dass er die Bereiche Re-
fraktion und Kontaktlinsenanpassung in der höheren Berufsbildung ab-
lehne. Damit sei eine Zusammenarbeit verunmöglicht worden. Da von bei-
den Seiten keine Kompromissbereitschaft betreffend Refraktion und Kon-
taktlinsenanpassung bestanden habe, habe das SBFI darauf verzichtet,
eine vermittelnde Rolle einzunehmen. Der Beschwerdegegner sei inner-
halb der Branche repräsentativ und in der Lage, die Anforderungen des
BBG und der BBV an eine Berufsprüfung bzw. Prüfungsordnung im ent-
sprechenden Regelungsgebiet zu erfüllen.

In E. 12 f. des Einspracheentscheides überprüfte das SBFI die Beanstan-
dungen der Beschwerdeführer im Zusammenhang mit den Genehmi-
gungsvoraussetzungen gemäss Art. 25 Abs. 2 BBV. So untersuchte es, ob
ein öffentliches Interesse an der Prüfung bestehe, die Trägerschaft in der
Lage sei, ein längerfristiges gesamtschweizerisches Angebot zu gewähr-
leisten, sich der Inhalt der Prüfung an den für die betreffenden Berufstätig-
keiten erforderlichen Qualifikationen orientiere und der vorgesehene Titel
klar, nicht irreführend und von anderen Titeln unterscheidbar sei.

In E. 13, wo es um das öffentliche Interesse geht, sowie in E. 14, wo eruiert
wird, ob weder ein bildungspolitischer noch ein Konflikt mit einem anderen
öffentlichen Interesse im Raum steht, stützte sich das SBFI auch auf Stel-
lungnahmen der SOG vom 25. September 2019 und vom 6. November
2021. Dabei erläuterte es, weshalb es ihm erforderlich schien, die Ein-
schätzung der SOG, welche unter den beteiligten Parteien die stärksten
Aussagen bezüglich Augengesundheit machen könne, zu berücksichtigen.
Die beiden Schreiben der SOG an das SBFI umfassen je etwa eine halbe
Seite Text. Einleitend hält das Schreiben vom 25. September 2019 fest, der
Beschwerdegegner habe die SOG anlässlich ihrer letzten Vorstandssit-
zung aus erster Hand über das Projekt «Experte/Expertin in Augenoptik mit
eidgenössischem Diplom» informiert. Im Schreiben vom 6. November 2020
wird eingangs ausgeführt, die SOG sei vom Beschwerdegegner über den
aktuellen Stand des Projekts «Experte/Expertin in Augenoptik mit eidge-
nössischem Diplom» in der höheren Berufsbildung orientiert worden. Ko-
pien beider Schreiben wurden jeweils dem Beschwerdegegner zugestellt.

5.7.3 Dem angefochtenen Entscheid lässt sich in der Tat nicht entnehmen,
gestützt worauf das SBFI den Beschwerdegegner als «innerhalb der Bran-
che repräsentativ» einstufte. Vor allem finden sich darin keinerlei Hinweise
auf entsprechende Daten, welche es erlauben würden, die Aussage we-
nigstens zu plausibilisieren. Stattdessen beschränkt sich der Entscheid auf

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die blosse Feststellung der Repräsentativität. Freilich wäre deren Herlei-
tung für die Nachvollziehbarkeit dieses Aspektes der Begründung bedeut-
sam, beschlägt er doch die Frage der richtigen Zusammensetzung der Trä-
gerschaft. Insofern fehlt es der Begründung des Einspracheentscheides an
einem nicht unwesentlichen Teilelement.

Mit den verschiedenen Argumenten der Beteiligten betreffend die einzel-
nen Voraussetzungen für die Genehmigung der Prüfungsordnung befasste
sich das SBFI in E. 12 ff. seines Einspracheentscheides über mehrere Sei-
ten hinweg recht ausführlich. Anhand seiner Begründung lässt sich jeden-
falls nachvollziehen, von welchen Überlegungen es sich bei seiner Ent-
scheidfindung hinsichtlich des Vorliegens der Genehmigungsvorausset-
zungen leiten liess. Diesbezüglich verstiess das SBFI – anders, als der Be-
schwerdeführer 2 meint – nicht gegen die Anforderungen an die Begrün-
dungspflicht, wie sie von der Rechtsprechung entwickelt wurden.

Was schliesslich die beiden Schreiben der SOG an das SBFI vom 25. Sep-
tember 2019 und vom 6. November 2021 angeht, so gab das SBFI diese
in E. 13 des Einspracheentscheides praktisch vollständig wieder. Es er-
klärte, warum es unter Berücksichtigung der Stellungnahmen des BAG, der
GDK und des SRK der Einschätzung der SOG, insbesondere betreffend
Refraktion und Kontaktlinsenanpassung, folgte. Angesichts der detaillier-
ten Darstellung der verschiedenen Positionen und der Auseinandersetzung
mit ihnen kann dem SBFI in diesem Zusammenhang keine Verletzung der
Begründungspflicht vorgeworfen werden. Vielmehr zeigen seine Erwägun-
gen wiederum auf nachvollziehbare Weise, wie es zu seiner Beurteilung
gelangte.

5.7.4 Die Rügen des Beschwerdeführers 2 betreffend die Begründung des
Einspracheentscheides erweisen sich demzufolge zwar über weite Stre-
cken als unzutreffend. Hinsichtlich Substantiierung der im Entscheid ange-
führten Repräsentativität des Beschwerdegegners treffen sie indessen zu.
Ob dieser Begründungsmangel für sich allein zu einer Aufhebung des an-
gefochtenen Entscheides führen müsste, kann jedoch offengelassen wer-
den, denn Letzterer ist ohnehin aufzuheben (vgl. unten E. 6.3.3).

6.
Mit Blick auf die Konstituierung der Prüfungsträgerschaft erheben die Be-
schwerdeführer Rügen formeller wie materieller Natur. Erstere beziehen
sich auf den Verfahrensablauf, letztere auf die Zusammensetzung der Trä-
gerschaft.

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6.1 Als Begründung bringen die Beschwerdeführer vor, was folgt.

6.1.1 Der Beschwerdeführer 1 vertritt den Standpunkt, der Entwurf der Prü-
fungsordnung sei nicht von einer rechtsrelevanten Trägerschaft, welche
den rechtlichen Anforderungen genüge, eingereicht worden. Somit sei
Art. 28 Abs. 2 BBG i.V.m. Art. 24 BBV verletzt. Das SBFI habe nicht nur die
Voraussetzungen von Art. 25 Abs. 2 BBV zu prüfen, sondern auch Zusam-
mensetzung und Legitimität der Trägerschaft. Die Genehmigung einer Prü-
fungsordnung ohne legitime Trägerschaft widerspreche dem im Gesetz
verankerten Partnerschaftsprinzip und verstosse gegen Art. 24 Abs. 3 BBV.
Der inhaltliche Dissens über Refraktion und Kontaktlinsenanpassung
müsse im Lichte der Partnerschaft zwischen den verschiedenen Akteuren
der Berufsbildung in der Schweiz sowie der Legitimation der Trägerschaft
gezwungenermassen zur Nichtgenehmigung führen. Andernfalls bestünde
ein Weiterbildungsmonopol des Beschwerdegegners, welches von der
Branche nicht getragen werde.

Stets habe der Beschwerdeführer 1 betont, dass Refraktion und Kontakt-
linsenanpassung eine fundiertere Ausbildung benötigen würden, welche
ausschliesslich im Rahmen der Ausbildung zum Optometristen FH, vor-
mals in der Ausbildung zum diplomierten Augenoptiker HFP, vermittelt
werde. Diese Handlungskompetenzen gehörten zum Beruf des Optomet-
risten FH, welcher als Gesundheitsberuf schweizweit reguliert und dessen
Ausübung bewilligungspflichtig sei. Ein Hinweis auf diese rechtlichen Vor-
gaben sei kein Verzicht auf die Mitwirkung an einer Trägerschaft, ge-
schweige denn eine Autorisierung des SBFI, eine von der Branche nicht
getragene Prüfungsordnung zu genehmigen. Einen Anspruch auf Geneh-
migung gebe es nicht.

Er habe unmissverständlich und wiederholt zum Ausdruck gebracht, an der
Einführung einer höheren Berufsbildung mitwirken zu wollen. Titel und
Kompetenzen müssten sich jedoch klar vom Optometristen abgrenzen. So
habe der Beschwerdeführer 1 am runden Tisch vom 30. März 2022 erklärt,
das Berufsbild des Experten in Augenoptik zu unterstützen, sofern auf die
Refraktion und die Kontaktlinsenanpassung als Kernbereiche der Opto-
metrie verzichtet werde. Von Beginn an habe er sich für eine höhere Be-
rufsbildung in der Augenoptik mit betriebswirtschaftlichem Schwerpunkt
eingesetzt. Dabei sei seine Forderung schon immer gewesen, dass Re-
fraktion und Kontaktlinsenbestimmung nur unter fachlicher Aufsicht eines
Optometristen oder Ophthalmologen möglich sein sollten.

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Mit den letzten Auskünften vom Februar 2019 und vom Januar 2020, dass
eine Zusammenarbeit weiterhin erwünscht sei und zu einem späteren Zeit-
punkt über das weitere Vorgehen informiert werde, habe das SBFI den Be-
schwerdeführer zudem im Irrglauben belassen, dass weiterhin nach einer
konstruktiven Lösung gesucht und er einbezogen werde. Am 7. Juli 2020
sei der Entwurf der Prüfungsordnung dann aber ohne weitere Information,
ohne vorgängige Zustellung der finalen Version und entgegen diesen Aus-
künften publiziert worden.

Die Berufsbildung habe handfeste Auswirkungen auf die gesamte Branche
und deren Glaubwürdigkeit, im vorliegenden Fall auch auf die öffentliche
Gesundheit. Deshalb sei es wichtig und auch vorgesehen, dass die OdA
für das Angebot und die Durchführung einer höheren Fachprüfung eine
Trägerschaft bildeten und diese gemeinsam gestalteten. Der 2014 gegrün-
dete Beschwerdegegner bleibe den Nachweis der Konstituierung als Trä-
gerschaft schuldig. In vermessener Selbstdarstellung präsentiere er sich
als «die wichtigste Arbeitgeberorganisation». Dabei zähle er nach eigenen
Angaben überschaubare 26 Mitglieder und 270 Fachgeschäfte. Demge-
genüber repräsentiere der seit 1905 bestehende Beschwerdeführer 1 rund
600 Mitglieder und Fachgeschäfte. Indem das SBFI, statt die rechtmässige
Konstituierung zu prüfen, die inhaltliche Kritik des Beschwerdeführers 1 aIs
Verzicht missverstanden und die Trägerschaft unbesehen mit der Eigen-
schaft als OdA verwechselt habe, habe sie ihre Prüfungspflicht in Bezug
auf die ordnungsgemässe Konstituierung der Trägerschaft verletzt.

6.1.2 Der Beschwerdeführer 2 legt dar, der angefochtene Entscheid bein-
halte einen grundlegenden formeIlen Fehler. Der Beschwerdegegner sei
nicht die «zuständige Organisation der Arbeitswelt», denn er vertrete nur
einen Teil der Augenoptikbranche und hätte deshalb nicht selbst einen An-
trag auf Genehmigung der umstrittenen Prüfungsordnung stellen können.
Das SBFI hätte auf den Antrag schon deswegen nicht eintreten dürfen oder
ihn abweisen müssen. Bereits aus dem Wortlaut von Art. 24 BBV werde
klar, dass eine Trägerschaft immer aus mehreren Organisationen bestehen
müsse. Dies ergebe sich auch aus Sinn und Zweck des BBG, welches aus-
drücklich vorsehe, dass die Berufsbildung eine gemeinsame Aufgabe von
Bund, Kantonen und verschiedenen OdA sei. Ein Antrag auf Genehmigung
einer höheren Fachprüfung müsse demnach von einer breit abgestützten
Trägerschaft aus OdA dieses Fachbereichs gestellt werden.

Der Beschwerdegegner vertrete aber nur die grossen, weltweit tätigen aus-
ländischen Augenoptikkonzerne, mithin eine wirtschaftliche

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Interessengruppe und nicht den ganzen Berufsstand, also insbesondere
nicht die einzelnen Augenoptiker bzw. Optometristen. Das Interesse des
Beschwerdegegners an der neuen Fachprüfung bestehe offensichtlich da-
rin, dass die Unternehmen mittels des Experten in Augenoptik auf verein-
fachtem Weg weitere Augenoptikgeschäfte betreiben könnten, denn dieser
sei – im Unterschied zum Augenoptiker EFZ – gemäss Prüfungsordnung
zur selbständigen Führung eines (Filial-) Betriebs befähigt. Demnach ver-
folge der Beschwerdegegner in dieser Sache die Interessen seiner Mitglie-
der und nicht diejenigen breiter Kreise aus dem Fachbereich Augenoptik.

Für den Beschwerdeführer 2 habe zu keinem Zeitpunkt des Verfahrens
eine angemessene Möglichkeit bestanden, an der Erarbeitung der Prü-
fungsordnung mitzuwirken, obwohl er von Anfang an dazu bereit gewesen
sei. Noch im Januar 2020 habe ihm das SBFI versichert, das Projekt sei
nicht abgeschlossen, und es werde die Beteiligung aller Verbände ange-
strebt. Die Prüfungsordnung sei dann aber ohne vorherige Mitteilung an
ihn im Bundesblatt publiziert worden. Er habe sich weder zu den Kernin-
halten der Prüfungsordnung äussern noch eigene Fachbeiträge oder Stel-
lungnahmen in das Verfahren einbringen können. Das Vorgehen des SBFI
verletze den Grundsatz des Verhaltens nach Treu und Glauben sowie den
Anspruch auf ein faires Verfahren. Eine rechtzeitige Einsprache seinerseits
sei lediglich aufgrund des Fristenstillstands möglich gewesen.

6.2 Darauf erwidert der Beschwerdegegner, dem Beschwerdeführer 1 sei
sehr wohl die Möglichkeit eingeräumt worden, sich an der Trägerschaft zu
beteiligen. Seine diesbezüglichen Rügen seien nicht nur unbegründet, son-
dern tatsachenwidrig. Eine Verpflichtung zur Zusammenarbeit bestehe ent-
gegen den Behauptungen der Beschwerdeführer nicht, ansonsten eine
OdA jegliche neue Prüfungsordnung auf ihrem Gebiet durch Obstruktion
verhindern könnte. Auch eine einzelne OdA könne die Trägerschaft einer
Prüfungsordnung bilden, sofern gewährleistet sei, dass die wichtigsten re-
präsentativen Organisationen, insbesondere die Arbeitgeberorganisatio-
nen, vertreten seien. Eine Vielzahl unterschiedlicher Prüfungsordnungen
im Bereich höhere Fachprüfung, welche mit dem Experten in Augenoptik
vergleichbar seien, hätten als Trägerschaft lediglich eine OdA. Beim Be-
schwerdegegner mit einem Marktanteil von etwa 60 % aller verkauften Bril-
len und Kontaktlinsen handle es sich um eine repräsentative Organisation
im Augenoptikbereich.

Der Beschwerdeführer 1 sei bei der Erstellung des Prüfungsentwurfs kon-
sultiert und aktiv miteinbezogen worden. Nebst dem Beschwerdegegner

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gebe es nicht noch mehrere OdA; als solche komme einzig der Beschwer-
deführer 1 infrage. Beim Beschwerdeführer 2 handle es sich von vornhe-
rein nicht um eine OdA. Er sei weder Arbeitgeberverband noch Träger der
beruflichen Grundbildung. Bis anhin habe er gemäss seinen Statuten bloss
die Förderung von Fortbildungskursen bezweckt. Die Möglichkeit, sich wei-
teren Organisationen anzuschliessen und auch Weiterbildungskurse anzu-
bieten, sei erst mit der Statutenrevision vom 16. März 2025 verankert wor-
den. Selbst nach der Statutenrevision erfülle er die Voraussetzungen einer
OdA aber weiterhin nicht. Der Beschwerdeführer 2 sei nach wie vor kein
Arbeitgeberverband, weshalb er jedenfalls nicht in gleichem Umfang wie
der Beschwerdeführer 1 in das Verfahren habe einbezogen werden müs-
sen. Dennoch sei der Beschwerdeführer 2 zu mehreren Workshops und
auch zum runden Tisch eingeladen worden.

Die Beschwerdeführer hätten die hinreichende Möglichkeit gehabt, sich ak-
tiv einzubringen und Teil der Trägerschaft zu sein. Auch das SBFI habe
wiederholt versucht, vermittelnd zwischen den Parteien einzugreifen. Der
Beschwerdeführer 1 sei an einer solchen Zusammenarbeit aber nicht inte-
ressiert gewesen und habe sie sogar aktiv abgelehnt. Es wäre geradezu
absurd, einer OdA zu verwehren, eine Prüfungsordnung auszuarbeiten,
welche auf eine Verbesserung der Schweizer Ausbildungslandschaft ab-
ziele, wenn sich eine andere OdA trotz ausdrücklicher Einladung und an-
fänglicher Mitarbeit aus dem Vorhaben zurückgezogen habe und nun den
Vorwurf erhebe, nicht in die Trägerschaft einbezogen worden zu sein.

6.3 Gestützt auf Art. 28 Abs. 3 BBG hat der Bundesrat in Art. 26 BBV das
Genehmigungsverfahren geregelt. Art. 26 Abs. 1 BBV bestimmt, dass die
Trägerschaft das Gesuch um Genehmigung einer Prüfungsordnung beim
SBFI einreicht. Folglich muss die Trägerschaft schon gebildet sein, wenn
das Genehmigungsgesuch eingereicht wird (Urteil des BVGer
B-2234/2015 vom 8. August 2016 E. 4.3). Ob dies im vorliegenden Fall –
auch auf formell korrekte Weise – geschah, wird nachfolgend geprüft.

6.3.1 Aus Systematik und ratio der Art. 24 Abs. 2 und 3, 25 Abs. 1 und 26
Abs. 1 BBV ergibt sich, dass die Trägerschaft konstituiert wird, um die Prü-
fungsordnung auszuarbeiten und sie dem SBFI zur Genehmigung zu un-
terbreiten (Urteil des BVGer B-2234/2015 vom 8. August 2016 E. 4.3 und
4.5). Die Trägerschaft soll die Gesamtheit der OdA des betreffenden Be-
rufsbildungsbereichs repräsentieren (Urteil des BVGer B-2234/2015 vom
8. August 2016 E. 4.5; vgl. Art. 1 Abs. 3 Bst. b BBG und Urteil des BGer
2C_793/2016 vom 10. Februar 2017 E. 5.7). Sie legt die Rechte und

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Pflichten der in ihr vertretenen Organisationen auf Grund deren Grösse und
wirtschaftlicher Leistungsfähigkeit fest (Art. 24 Abs. 4 BBV). Dementspre-
chend hat das SBFI in seinem Leitfaden «Erarbeitung und Revision von
Prüfungsordnungen eidgenössischer Prüfungen» vom Juli 2025 (wie
schon in jenem vom Juli 2021) festgehalten, in der Trägerschaft müssten
die wichtigsten repräsentativen Organisationen der betroffenen Branche
vertreten sein, insbesondere auch die für die Branche wichtigen Arbeitge-
berorganisationen (S. 6 Ziff. 1.2.1, unter Hinweis auf das Urteil des BVGer
B-2184/2006 vom 5. Juni 2007 E. 8; Leitfaden abrufbar via www.sbfi.ad-
min.ch, <Bildung>, <Berufs- und Weiterbildung>, <höhere Berufsbildung>,
<Berufsprüfungen und höhere Fachprüfungen>, <Prüfungsträgerschaften
/ OdA>, <Erarbeitung und Revision einer Prüfungsordnung>, fortan «Leit-
faden»; vgl. Urteil des BGer 2C_793/2016 vom 10. Februar 2017 E. 5.9).
Bezüglich der Trägerschaft bzw. einer möglichen Trägerschaft sei dem
SBFI vor der Kick-off-Sitzung, wenn möglich, Auskunft zu geben, wobei die
Dokumentation folgende Informationen enthalten sollte (Zitat; Leitfaden,
S. 8, unter Ziff. 2.2 «Vorabklärungen»):

- Rechtsform, Statuten, Zahl der Mitglieder und der angeschlossenen Orga-
nisationen
- Aufführung der bisherigen Aktivitäten der Trägerschaft und/oder ihrer Mit-
glieder
- Finanzierung der Trägerschaft
- gesamtschweizerische Verankerung der Trägerschaft
- Benennung von Partnerverbänden, die in der gleichen/ähnlichen Branche
tätig sind. Ist mit diesen eine Zusammenarbeit vereinbart? Wenn nein,
wieso nicht?
- Sind die wichtigsten OdA der Branche vertreten?
- Wurde eine allfällige Mitträgerschaft von anderen Organisationen der Ar-
beitswelt, die als Mitträger in Frage kommen könnten, abgeklärt? Sind
diese über Ihr Vorhaben orientiert? Sind bildungspolitische Konflikte ab-
sehbar?

Ohne das Einverständnis der übrigen – mindestens der wichtigsten reprä-
sentativen – OdA der Branche soll eine OdA nicht als Trägerschaft auftre-
ten können (vgl. Urteil des BGer 2C_793/2016 vom 10. Februar 2017
E. 5.5 und Urteil des BVGer B-2234/2015 vom 8. August 2016 E. 4.2). Weil
innerhalb einer Branche für eine spezielle Ausrichtung nur je eine eidge-
nössische Berufsprüfung und eine eidgenössische höhere Fachprüfung
genehmigt werden (Art. 25 Abs. 1 BBV), erscheint es umso notwendiger,
sicherzustellen, dass die Trägerschaft, welche die Prüfungsordnung

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einreicht, richtig konstituiert wurde und über die nötige Legitimität verfügt
(Urteil des BGer 2C_793/2016 vom 10. Februar 2017 E. 5.6).

6.3.2 Laut den vorliegenden Akten stimmten der Beschwerdeführer 1 und
der Beschwerdegegner an der Sitzung vom 7. Dezember 2015 (siehe
oben, Sachverhalt, A.) auf Vorschlag des SBFI der Durchführung einer Be-
rufsfeldanalyse zu, deren Kosten sie hälftig finanzieren wollten. Im Proto-
koll des SBFI zu dieser Sitzung wurde weiter festgehalten, den «Lead» für
die Berufsfeldanalyse übernehme der Beschwerdegegner. Ferner gibt das
Protokoll unter anderem die Bemerkung der Abteilung höhere Berufsbil-
dung des SBFI wieder, dieses könne keine Prüfungsordnungen genehmi-
gen, wenn in der Branche ein bildungspolitischer Konflikt vorliege. Damit
das SBFI eine neue Prüfungsordnung genehmigen könne, müssten sich
«alle Akteure der Branche einig sein über deren Bedarf, Inhalt und Positio-
nierung».

Am 22. März 2016 erteilte der Beschwerdegegner dem ZbW den Auftrag,
die Berufsfeldanalyse auszuarbeiten. Der entsprechende Bericht des ZbW
datiert vom 5. Mai 2017. An einer Sitzung vom 2. Oktober 2017 lancierten
das SBFI und Vertreter des Beschwerdegegners ein Projekt zur Erarbei-
tung einer neuen Ausbildung mit höherer Fachprüfung im Bereich Augen-
optik, indem sie die Meilensteine des Vorhabens und die zu klärenden
Grundsatzfragen festlegten. Ziff. 3 («Kurzpräsentation des Projektes») des
Beschlussprotokolls vom 16. Oktober 2017 dieser Sitzung enthält unter
dem Titel «Trägerschaft» die Aussage, die beiden Branchenverbände des
Beschwerdegegners und des Beschwerdeführers 1 hätten zahlreiche Kon-
takte «in Sachen HFP» gehabt. Eine neue OdA mit dem Arbeitstitel «Verein
Bildung Augenoptik» solle geschaffen werden.

Als Prozessbeauftragte setzte der Beschwerdegegner in der Folge die
Q._______ AG ein. Am 6. März 2018 fand bei der Prozessbeauftragten im
Beisein von Vertretern derselben, des Beschwerdegegners, des Be-
schwerdeführers 1, inhabergeführter Optikergeschäfte und einer Einkaufs-
gemeinschaft für Fachgeschäfte der Augenoptik eine «Kick-off-Veranstal-
tung HBB Augenoptik» statt. Am 28. November 2018 veranstaltete das
SBFI einen runden Tisch unter Beteiligung der Beschwerdeführer, des Be-
schwerdegegners und der Prozessbeauftragten. Im diesbezüglichen Pro-
tokoll vom 17. Dezember 2018 wurde festgehalten, das SBFI erachte die
konstruktive Zusammenarbeit der beteiligten Verbände als sehr wichtige
bzw. zentrale Voraussetzung für die Erarbeitung einer neuen Prüfung und
eine gemeinsame Trägerschaft.

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Im Bundesblatt vom 7. Juli 2020 gab das SBFI bekannt, dass ihm der Be-
schwerdegegner den Entwurf der Prüfungsordnung eingereicht habe. Des-
sen erste Seite trägt das Logo mit dem Verbandsnamen des Beschwerde-
gegners. Ziff. 1.3 des Entwurfs hält fest, der Beschwerdegegner bilde die
Trägerschaft; diese sei für die ganze Schweiz zuständig. Als Trägerschaft
wird der Beschwerdegegner jeweils auch im Einspracheentscheid bezeich-
net.

6.3.3 Den Akten lässt sich nicht entnehmen, dass das SBFI untersucht
hätte, welche OdA im vorliegenden Kontext als (wichtigste) repräsentative
gelten muss / müssen. Jedenfalls fehlen etwa dahingehende Daten und
Berechnungen. Der Beschwerdegegner hebt diesbezüglich hervor, mit ei-
nem Marktanteil von etwa 60 % aller verkauften Brillen und Kontaktlinsen
sei er eine repräsentative Organisation im Augenoptikbereich. Demgegen-
über erklärt der Beschwerdeführer 1, er selber bestehe seit 1905 und re-
präsentiere rund 600 Mitglieder sowie Fachgeschäfte, während der 2014
gegründete Beschwerdegegner 26 Mitglieder und 270 Fachgeschäfte
zähle.

Es obliegt in erster Linie dem SBFI als Fachbehörde bzw. Erstinstanz, im
konkreten Fall die (wichtigsten) repräsentativen OdA zu ermitteln, um ent-
scheiden zu können, ob die Trägerschaft korrekt gebildet wurde (vgl. Urteil
des BVGer B-2234/2015 vom 8. August 2016 E. 4.6, bestätigt durch Urteil
des BGer 2C_793/2016 vom 10. Februar 2017 E. 5.8 und 5.10). Angesichts
des unter E. 6.3.2 hiervor wiedergegebenen Sachverhalts drängt sich der
Schluss auf, dass das SBFI ursprünglich von der Prämisse ausging, so-
wohl der Beschwerdeführer 1 als auch der Beschwerdegegner müssten
Teil der Trägerschaft sein. Die anfangs beabsichtigte Gründung eines ge-
meinsamen Trägervereins unterblieb allerdings. In diesem Sinne wurde zu-
mindest formell nie eine (gemeinsame) Trägerschaft etabliert. Stattdessen
kristallisierte sich heraus, dass sich der Beschwerdegegner letztlich als al-
leinige Trägerschaft verstand, womit schliesslich auch das SBFI überein-
stimmte. Eine Billigung dieser Sichtweise durch die Beschwerdeführer bzw.
ein Verzicht ihrerseits auf Beteiligung an der Trägerschaft lässt sich freilich
nicht feststellen. Die umstrittenen Punkte der Refraktion und der Kontakt-
linsenanpassung betreffen den Inhalt der Prüfungsordnung, nicht die Bil-
dung der Trägerschaft. Im Übrigen konnten die Beschwerdeführer einer
nicht konstituierten Trägerschaft gar nicht beitreten. Die Beweislast für die
korrekte Konstituierung einer Trägerschaft aber liegt beim Beschwerde-
gegner (vgl. Urteil des BVGer B-2234/2015 vom 8. August 2016 E. 5.2).

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Mangels Begründung (vgl. oben E. 5.7.3 f.) bleibt im Dunkeln, weshalb das
SBFI den Beschwerdegegner als (wichtige) repräsentative OdA erachtete.
Ebensowenig lässt sich nachvollziehen, warum es den Beschwerdeführer
1 zu Beginn offenbar als solche einstufte. Denkbar erscheint prima facie,
dass beide für sich allein oder nur gemeinsam als Trägerschaft in Frage
kommen. Wenn der Beschwerdeführer 1 Teil der zu konstituierenden Trä-
gerschaft war, kann er diesen Status nicht eingebüsst haben, sofern sich
die relevanten Gegebenheiten nicht wesentlich verändert haben, geht es
doch um seine Repräsentativität innerhalb der Branche. Falls die Träger-
schaft aber nicht auf den Beschwerdegegner beschränkt werden durfte,
hätte das SBFI auf dessen Genehmigungsgesuch nicht eintreten sollen
(vgl. Urteil des BVGer B-2234/2015 vom 8. August 2016 E. 5.5).

Da der Beschwerdegegner die Rolle des Beschwerdeführers 2 als Arbeit-
geberverband bezweifelt, dürfte es aus Sicht des SBFI auch angezeigt
sein, eine entsprechende Klärung hinsichtlich der Stellung als OdA vorzu-
nehmen.

Infolgedessen erweist sich die Rüge, das SBFI habe den rechtserheblichen
Sachverhalt nicht richtig ermittelt (vgl. Art. 49 Bst. b VwVG), als begründet.
Deswegen ist der angefochtene Entscheid schon aus formellen Gründen
aufzuheben.

6.3.4 Welche OdA aufgrund ihrer Bedeutung innerhalb der Branche an ei-
ner Trägerschaft teilhaben können muss / müssen, bestimmt sich anhand
der konkreten Umstände des Einzelfalls. Für die vorliegende Streitsache
ist es deshalb irrelevant, ob andere Trägerschaften aus einer einzigen OdA
bestehen. Wenn der Beschwerdegegner zu den wichtigsten repräsentati-
ven OdA der Branche gehört, der Beschwerdeführer 1 jedoch ebenso,
muss die Prüfungsordnung nach der oben (E. 6.3.1) dargestellten Rechts-
lage von beiden getragen werden, es wäre denn, eine von ihnen hätte sich
mit einer alleinigen Trägerschaft der anderen einverstanden gezeigt.

Gemäss Art. 1 Abs. 1 BBG ist die Berufsbildung nämlich eine gemeinsame
Aufgabe von Bund, Kantonen und OdA. Alle Akteure sind zur Zusammen-
arbeit angehalten (Art. 1 Abs. 3 BBG; Botschaft BBG, 5689, 5697; Urteil
des BVGer B-341/2024 vom 13. August 2025 E. 10.3). Zur Verwirklichung
der Ziele dieses Gesetzes arbeiten die Kantone und die OdA auch je unter
sich zusammen (Art. 1 Abs. 3 Bst. b BBG). Der Grundsatzartikel 1 des BBG
wurde noch vor den Geltungsbereich gesetzt, um der Zusammenarbeit im

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Rahmen der Verbundaufgabe von Bund, Kantonen und OdA besonderes
Gewicht zu verleihen (Botschaft BBG, 5747).

Von Gesetzes wegen regeln die OdA sodann die Zulassungsbedingungen,
Lerninhalte, Qualifikationsverfahren, Ausweise und Titel bei eidgenössi-
schen Berufsprüfungen und höheren Fachprüfungen (Art. 28 Abs. 2 BBG).
Sie tun dies in Prüfungsordnungen, allenfalls detaillierend in Wegleitungen
dazu. Ihre Zusammenarbeit mit Bund und Kantonen dient einer hohen, lan-
desweit vergleichbaren, arbeitsmarktbezogenen Qualifikation der Lernen-
den (Art. 1 BBV). Organisationen mit einem Bezug zur Prüfung können der
Trägerschaft beitreten (Art. 24 Abs. 3 BBV). Eine möglichst breite, reprä-
sentative Vertretung der Branche soll also eine tragende Rolle bei der Re-
gelung namentlich des Qualifikationsverfahrens und damit auch der Prü-
fung spielen, deren Ausgestaltung folglich gerade von jenen mitgeprägt
wird, die einen – wie auch immer gearteten – Bezug zu ihr haben (Urteil
des BVGer B-341/2024 vom 13. August 2025 E. 7.7.3; vgl. Urteil des
BVGer B-2105/2018 vom 3. Januar 2019 E. 5.3). Das SBFI wiederum ist
im Wesentlichen Steuerungs- und Aufsichtsinstanz. Grundlage der von ihm
vorzunehmenden Prüfung und der allfälligen Genehmigung bilden notwen-
digerweise die von der Trägerschaft gestützt auf Art. 28 Abs. 2 BBG erlas-
senen bzw. für die fragliche höhere Fachprüfung geltenden Vorschriften
(vgl. Urteil des BVGer B-2105/2018 vom 3. Januar 2019 E. 5.3).

Im angefochtenen Entscheid erklärte das SBFI, es habe darauf verzichtet,
eine vermittelnde Rolle einzunehmen, da von beiden Seiten keine Kompro-
missbereitschaft betreffend Refraktion und Kontaktlinsenanpassung be-
standen habe. Ein Dissens unter den OdA dürfe nicht dazu führen, dass
das Projekt nicht weiterverfolgt werden könne. Ungeachtet der eben auf-
gezeigten Zuständigkeiten entschied das SBFI mit seinem Vorgehen aller-
dings faktisch neben dem Beschwerdegegner über die inhaltliche Ausge-
staltung der Prüfungsordnung, indem es dessen Position zum Durchbruch
verhalf. Es verzichtete auf Vermittlung, fällte aber quasi einen materiellen
Stichentscheid. Wenn die Beschwerdeführer so zwar vorerst in die Erar-
beitung eines neuen Berufsbildes bzw. der entsprechenden Prüfungsord-
nung einbezogen, ihrer Meinung wegen aber später unvermittelt davon
ausgeklammert wurden, lief ihre gesetzliche Mitwirkungsmöglichkeit letzt-
lich ins Leere.

Ähnlich wie das SBFI argumentiert der Beschwerdegegner, eine Verpflich-
tung zur Zusammenarbeit bestehe nicht, ansonsten eine OdA jegliche
neue Prüfungsordnung auf ihrem Gebiet durch Obstruktion verhindern

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könnte. Ersterem ist die auf Art. 1 BBG gestützte Erwägung des Bundes-
gerichts entgegenzuhalten, wonach die Partnerschaft zwischen den Akteu-
ren die Berufsbildung in der Schweiz charakterisiert und die verschiedenen
OdA unter sich zusammenarbeiten müssen (Urteil 2C_793/2016 vom
10. Februar 2017 E. 5.7). Hinsichtlich des Letzteren bleibt zu bedenken,
dass eine OdA umgekehrt eine neue Prüfungsordnung ohne das Einver-
ständnis einer anderen wichtigen, repräsentativen OdA realisieren könnte.

6.3.5 Unter dem Blickwinkel von Treu und Glauben ist es als problematisch
zu werten, dass das SBFI den Entwurf der Prüfungsordnung entgegen-
nahm, ohne die Beschwerdeführer nochmals konsultiert zu haben. Dem
Beschwerdeführer 1 gegenüber war schliesslich der Eindruck erweckt wor-
den, er müsste Teil der Trägerschaft sein. Andererseits erachtete das SBFI
einen Einbezug der Beschwerdeführer am Ende (allenfalls fälschlicher-
weise, vgl. oben E. 6.3.3) als entbehrlich, sodass eine erneute Kontakt-
nahme angesichts der inhaltlichen Differenzen aus seiner Perspektive
zwecklos schien. Da der angefochtene Entscheid insbesondere wegen
mangelhafter Sachverhaltsfeststellung ohnehin aufgehoben werden muss
(vgl. oben E. 6.3.3), braucht aber nicht entschieden zu werden, ob das
SBFI den Grundsatz des Verhaltens nach Treu und Glauben verletzte.

6.3.6 Was den Anspruch der Beschwerdeführer auf rechtliches Gehör be-
trifft, so wurde eine Verletzung der Begründungspflicht betreffend die Frage
nach der Repräsentativität der Beteiligten festgestellt (vgl. oben E. 5.7.3 f.).
Weitere Ausführungen zum Gehörsanspruch erübrigen sich, denn der an-
gefochtene Entscheid ist, wie eben erwähnt, ohnedies aufzuheben.

7.
Mit der Gutheissung der Beschwerden und der Aufhebung des angefoch-
tenen Entscheides entfällt die Genehmigung der dem SBFI vom Beschwer-
degegner vorgelegten Prüfungsordnung. Eine Entscheidung in der Sache
selbst durch das Bundesverwaltungsgericht (vgl. Art. 61 Abs. 1 VwVG) ver-
bietet sich. Die mangelhafte Sachverhaltsfeststellung kann die Bildung der
Trägerschaft und die Ausgestaltung der Prüfungsordnung in wesentlichem
Masse beeinflusst haben. Besonders inhaltlich muss diese aber von der
korrekt gebildeten Trägerschaft bestimmt werden. Deswegen kann auch
die Situation eintreten, dass eine Prüfungsordnung oder eine Revision der-
selben mangels Konsenses unter den betreffenden OdA nicht zustande-
kommt.

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Folglich ist die Sache zur Neubeurteilung im Sinne der Erwägungen an das
SBFI zurückzuweisen.

8.

8.1 Die Verfahrenskosten (Art. 1 ff. des Reglements vom 21. Februar 2008
über die Kosten und Entschädigungen vor dem Bundesverwaltungsgericht,
VGKE, SR 173.320.2) werden den Parteien nach Massgabe ihres Unter-
liegens auferlegt (Art. 63 Abs. 1 VwVG). Keine Verfahrenskosten werden
Vorinstanzen oder beschwerdeführenden und unterliegenden Bundesbe-
hörden auferlegt; anderen als Bundesbehörden, die Beschwerde führen
und unterliegen, werden Verfahrenskosten auferlegt, soweit sich der Streit
um vermögensrechtliche Interessen von Körperschaften oder autonomen
Anstalten dreht (Art. 63 Abs. 2 VwVG). Im vorliegenden Fall sind die Ver-
fahrenskosten dem unterliegenden Beschwerdegegner aufzuerlegen. Die
Kostenvorschüsse von je Fr. 3'000.– sind den Beschwerdeführern nach
Eintritt der Rechtskraft dieses Urteils zurückzuerstatten.

Die Höhe der Spruchgebühr richtet sich nach Umfang und Schwierigkeit
der Streitsache, Art der Prozessführung und finanzieller Lage der Parteien
(Art. 63 Abs. 4bis VwVG). Da die materiellen Genehmigungsvoraussetzun-
gen entsprechend den obigen Erwägungen nicht überprüft werden muss-
ten, die Streitsache jedoch neue Fragestellungen aufweist und unaufgefor-
dert diverse Rechtsschriften eingereicht wurden, erscheinen Verfahrens-
kosten von Fr. 3’000.– als angemessen.

8.2 Den anwaltlich vertretenen Beschwerdeführern ist zu Lasten des Be-
schwerdegegners eine Parteientschädigung zuzusprechen (Art. 64 Abs. 1,
2 und 3 VwVG; Art. 7 Abs. 1 und 3 VGKE). Das Gericht setzt die Parteient-
schädigung aufgrund der Kostennote fest; wurde keine Kostennote einge-
reicht, so setzt es die Entschädigung aufgrund der Akten fest (Art. 14 Abs. 2
VGKE).

Parteikosten gelten im Sinne von Art. 64 Abs. 1 VwVG als notwendig, wenn
sie zur sachgerechten und wirksamen Rechtsverfolgung unerlässlich er-
scheinen (vgl. BGE 131 II 200 E. 7.2). Bei der Beurteilung, ob geltend ge-
machte Kosten notwendig sind, verfügt das Bundesverwaltungsgericht
über einen erheblichen Ermessensspielraum. Neben der Komplexität der
Streitsache ist etwa in Betracht zu ziehen, ob der Vertretung die Sach- und
Rechtslage bereits bekannt war. Zu einer Reduktion der Parteientschädi-
gung führen sodann Wiederholungen in den Rechtsschriften und

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unaufgeforderte Eingaben. Gelangt das Bundesverwaltungsgericht zum
Schluss, die Kostennote sei zu reduzieren, kürzt es diese in pauschaler
Weise, ohne einlässliche Berechnung (Urteil des BVGer B-5130/2022 vom
1. Mai 2024 E. 7.2.1; vgl. Urteile des BVGer B-4117/2023 vom 3. April 2024
E. 10.3, B-64/2023 vom 22. Dezember 2023 E. 9.2.5 und B-6186/2020 vom
26. August 2021 E. 5.3.1, je m.H.).

Die im vorliegenden Verfahren beigezogene Rechtsvertreterin des Be-
schwerdeführers 2 reichte dem Bundesverwaltungsgericht eine zusam-
menfassende Kostennote vom 13. Oktober 2025 für den Zeitraum vom
9. September 2024 bis zum 13. Oktober 2025 über total Fr. 25'431.15 ein.
Diese beinhaltet einen Aufwand von […] Stunden à Fr. […] sowie Auslagen
für Kopien, Telefonspesen und Porti über Fr. […], zuzüglich Fr. […] Mehr-
wertsteuer. Spätere Stellungnahmen des Beschwerdeführers 2 wurden un-
aufgefordert eingereicht. Wegen fehlender Detailangaben (vgl. Art. 14
Abs. 1 VGKE) lässt sich die Kostennote nicht im Einzelnen nachvollziehen.
Der geltend gemachte Aufwand erscheint jedoch als etwas hoch, weshalb
die Parteientschädigung für den Beschwerdeführer 2 auf Fr. 20'000.– (inkl.
MWSt) festzusetzen ist.

Keine Kostennote reichte die Rechtsvertretung des Beschwerdeführers 1
ein. Sie vertrat ihn schon im Einspracheverfahren, sodass ihr die Materie
bereits bekannt war. Unter Berücksichtigung der gesetzlichen Bemes-
sungsfaktoren (Art. 64 Abs. 1 VwVG; Art. 8, 9 und 11 VGKE) ist die Partei-
entschädigung für den Beschwerdeführer 1 daher auf Fr. 15'000.– (inkl.
MWSt) festzusetzen.

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Demnach erkennt das Bundesverwaltungsgericht:

1.
Die Beschwerden werden gutgeheissen, der angefochtene Entscheid auf-
gehoben und die Sache zur Neubeurteilung im Sinne der Erwägungen an
die Vorinstanz zurückgewiesen.

2.
Die Verfahrenskosten von Fr. 3'000.– werden dem Beschwerdegegner auf-
erlegt. Dieser Betrag ist der Gerichtskasse nach Eintritt der Rechtskraft des
vorliegenden Urteils zu überweisen. Die Rechnung wird mit separater Post
zugestellt; die Zahlungsfrist beträgt 30 Tage ab Rechnungsdatum.

Die Kostenvorschüsse von je Fr. 3'000.– werden den Beschwerdeführern
nach Eintritt der Rechtskraft dieses Urteils zurückerstattet.

3.
Dem Beschwerdeführer 1 wird zu Lasten des Beschwerdegegners eine
Parteientschädigung von Fr. 15’000.– zugesprochen.

Dem Beschwerdeführer 2 wird zu Lasten des Beschwerdegegners eine
Parteientschädigung von Fr. 20’000.– zugesprochen.

4.
Dieses Urteil geht an den Beschwerdeführer 1, den Beschwerdeführer 2,
den Beschwerdegegner, die Vorinstanz und das Eidgenössische Departe-
ment für Wirtschaft, Bildung und Forschung WBF.

Für die Rechtsmittelbelehrung wird auf die nächste Seite verwiesen.

Die vorsitzende Richterin: Der Gerichtsschreiber:

Mia Fuchs Urs Küpfer

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Rechtsmittelbelehrung:

Gegen diesen Entscheid kann innert 30 Tagen nach Eröffnung beim Bun-
desgericht, 1000 Lausanne 14, Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Ange-
legenheiten geführt werden (Art. 82 ff., 90 ff. und 100 BGG). Die Frist ist
gewahrt, wenn die Beschwerde spätestens am letzten Tag der Frist beim
Bundesgericht eingereicht oder zu dessen Handen der Schweizerischen
Post oder einer schweizerischen diplomatischen oder konsularischen Ver-
tretung übergeben worden ist (Art. 48 Abs. 1 BGG). Die Rechtsschrift ist in
einer Amtssprache abzufassen und hat die Begehren, deren Begründung
mit Angabe der Beweismittel und die Unterschrift zu enthalten. Der ange-
fochtene Entscheid und die Beweismittel sind, soweit sie die beschwerde-
führende Partei in Händen hat, beizulegen (Art. 42 BGG).

Versand: 23. September 2026

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Zustellung erfolgt an:

– den Beschwerdeführer 1 (Gerichtsurkunde)
– den Beschwerdeführer 2 (Gerichtsurkunde)
– den Beschwerdegegner (Gerichtsurkunde)
– die Vorinstanz (Gerichtsurkunde)
– das Eidgenössische Departement für Wirtschaft, Bildung und
Forschung WBF (Gerichtsurkunde)

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